黑龍江省加快引進(jìn)PPP模式支持公益類基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量和人均GNI不斷較大幅度增長，主要國際金融組織和外國政府對華優(yōu)惠融資已呈現(xiàn)逐步遞減趨勢。在外部融資環(huán)境不確定因素增多的不利情況下，黑龍江省在繼續(xù)做好主權(quán)融資引進(jìn)及管理工作的基礎(chǔ)上，積極搭建非主權(quán)融資合作與對接平臺，充分利用公共部門與私營部門先進(jìn)合作模式（PPP），大力引導(dǎo)相關(guān)國際金融機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，與省內(nèi)有潛力的非公有經(jīng)濟(jì)體開展直接融資合作，并與主權(quán)債務(wù)融資及其他政府性投資一道，合力支持省內(nèi)重點公益類基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)?！?/p>

一、統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化引導(dǎo)，積極引進(jìn)國際智力資源“催化”潛在PPP項目

2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》鼓勵民間資本運用更多樣的投資工具進(jìn)入更廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)。PPP模式通過調(diào)動更多資源和利用更多專業(yè)技術(shù)，提供更多市政公共服務(wù)，同時，可提供基于績效的先進(jìn)管理框架，有效改善公共建設(shè)項目實施效果。隨著地方財政剛性支出不斷增加以及地方政府性債務(wù)壓力加大，迫切需要地方政府尋求新的可持續(xù)融資渠道，調(diào)動多方面融資資源，共同致力于公共建設(shè)事業(yè)。

基于我省在PPP模式認(rèn)知和能力培養(yǎng)方面具有廣泛需求，為了營造大范圍加以PPP模式的有利氛圍，在財政部的大力支持下，黑龍江省于今年向亞行申報了“小規(guī)模能力開發(fā)技術(shù)援助--公私營部門合作領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項目”。該項目將借助亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助贈款資金，聘請有豐富經(jīng)驗的國內(nèi)專家，通過開展召開PPP論壇、開展培訓(xùn)及案例研究等認(rèn)知提升和能力建設(shè)活動，有助于各級地方政府提升公私營部門合作能力和管理水平，拓寬公共設(shè)施建設(shè)融資渠道，催生潛在的、具有良好發(fā)展前景的PPP項目，彌補(bǔ)省內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口，提高公共設(shè)施管理運營效率，支持省內(nèi)非公有經(jīng)濟(jì)通過穩(wěn)健運營逐步做大做強(qiáng)。同時，相關(guān)知識產(chǎn)品將提交財政部及亞行用于后續(xù)成果推廣，對國內(nèi)其他省市實施PPP項目具有積極的示范與借鑒意義?！　?/p>

二、試點先行，分級推進(jìn)，加快利用PPP模式支持省內(nèi)重點項目建設(shè)　　

自20世紀(jì)90年代，國內(nèi)發(fā)達(dá)省份已開始著手運用PPP模式用于公益類基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容涉及交通、通信、能源、清潔水、污水處理等諸多領(lǐng)域。黑龍江省作為東北老工業(yè)基地和農(nóng)業(yè)省份，受歷史因素制約，市場化進(jìn)程滯后于發(fā)達(dá)省市。為了探索出一條適合省情的PPP操作及推廣模式，我省在借鑒兄弟省份相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“精心謀劃、先行試點、積累經(jīng)驗、分級推進(jìn)”的工作原則，緊密契合我省“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“十大工程”等戰(zhàn)略部署，先后向國家申報了“龍江環(huán)保集團(tuán)松花江流域水污染控制和管理二期項目”、“哈爾濱合同能源管理既有建筑綜合節(jié)能改造”、“哈爾濱市職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)”等三個PPP類項目，其中“龍江環(huán)保集團(tuán)污水處理項目”已啟動實施，其余兩個項目已報國家相關(guān)部委待批準(zhǔn)。上述三個項目引資總額度約合2.43億美元。項目概況如下：　　

（一）龍江環(huán)保集團(tuán)松花江流域水污染控制和管理項目　　

龍江環(huán)保集團(tuán)為清華大學(xué)控股的東北地區(qū)大型專業(yè)化水務(wù)企業(yè)，前身為清華同方（哈爾濱）水務(wù)有限公司，商業(yè)模式以BOT、TOT等特許經(jīng)營方式為主。該集團(tuán)與黑龍江省政府簽署《黑龍江省水務(wù)項目投資戰(zhàn)略合作協(xié)議》、《黑龍江省污泥處理項目投資戰(zhàn)略合作協(xié)議》等4個合作協(xié)議，確立了以PPP模式建設(shè)城市供水及污水處理項目的合作框架。在財政部及黑龍江省相關(guān)部門的積極推動下，亞行此前已向該集團(tuán)注入股本約1000萬美元，并投入2.5億元人民幣熊貓債券，用于一期項目建設(shè)。二期項目總投資11.1億元人民幣，其中：利用亞行私營部門銀團(tuán)貸款9500萬美元（折合人民幣約6億元）。

項目主要建設(shè)內(nèi)容為在哈爾濱、牡丹江、富錦等三市建設(shè)日總處理量30萬噸的污水處理廠兩座、日總處理量1280噸的污泥處理廠兩座。該項目與2012年啟動實施，預(yù)計于2015年竣工投產(chǎn)。得益于PPP合作模式的成功實施及亞行私營部門股本及貸款的分期注入，項目在滿足黑龍江省相關(guān)市縣供排水建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善需求的同時，有力支持了企業(yè)自身做大做強(qiáng)，截至2012年末，該集團(tuán)總污水處理規(guī)模達(dá)201.5萬立方米/日，城市供水能力達(dá)66萬米/日，污泥處理能力達(dá)650噸/日；資產(chǎn)50億元，凈資產(chǎn)8億元。同時，通過引進(jìn)并采用國際先進(jìn)管理模式，該集團(tuán)所屬15個污水處理廠和2個供水公司均運營良好，大幅減輕了政府投入負(fù)擔(dān)?！　?   

（二）哈爾濱擬利用亞行貸款合同能源管理既有建筑綜合節(jié)能改造項目　　   

哈爾濱市地處北方高寒地區(qū)，冬季取暖期長達(dá)6個月，既有非節(jié)能居住建筑存量較大，據(jù)統(tǒng)計，上世紀(jì)80年代以后建成的、具有節(jié)能改造價值的既有非節(jié)能建筑超過5000萬平方米，能耗問題嚴(yán)重，人居條件不佳，環(huán)境壓力突出。該項目擬通過國際先進(jìn)的EPC合同能源管理模式，整合政府財政投入和節(jié)能服務(wù)公司等民營資本，對建筑面積500萬平方米的既有建筑進(jìn)行節(jié)能綜合改造。該項目主要建設(shè)內(nèi)容包括建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)節(jié)能改造（外墻保溫改造、更換節(jié)能外門窗、屋面保溫防水改造、外立面的適度裝飾等）以及供熱采暖系統(tǒng)改造（熱源和熱網(wǎng)熱計量及平衡節(jié)能改造、室內(nèi)采暖系統(tǒng)節(jié)能及熱計量改造等）。項目總投資概算為95192萬元人民幣，其中：擬申請亞洲開發(fā)銀行貸款6200萬美元。該項目具有良好的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，對推進(jìn)我省中心城市節(jié)能減排及改善民生工作具有不可替代的重要意義。從經(jīng)濟(jì)效益看，預(yù)計可實現(xiàn)直接經(jīng)濟(jì)收益13.1億元（其中包括采用合同能源管理方式獲取的節(jié)能效益分享4.5億元），同時，項目建設(shè)可有效拉動內(nèi)需并帶動相關(guān)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展；從社會效益看，該項目將大大改善人居環(huán)境，改進(jìn)城市面貌，提升人民福祉，拉動就業(yè)水平，促進(jìn)社會和諧；從環(huán)境效益看，通過實施該項目，建筑面積300萬平方米的城區(qū)建筑將達(dá)到節(jié)能50%設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，其余200萬平方米節(jié)能幅度將超過60%，將大幅提高能源利用效率，有效降低建筑能耗，改善城市生態(tài)環(huán)境?！　?   

（三）哈爾濱市擬利用亞行貸款職業(yè)教育實訓(xùn)基地項目　　　　

根據(jù)黑龍江省《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，在若干中心城市建設(shè)一批裝備比較先進(jìn)、設(shè)備對接產(chǎn)業(yè)、技術(shù)對接企業(yè)，具有教學(xué)、培訓(xùn)、鑒定、生產(chǎn)等多功能的職業(yè)教育實訓(xùn)基地，打造具有輻射示范作用的職業(yè)教育和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才培訓(xùn)基地。近年來，隨著哈爾濱市產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級和快速發(fā)展，迫切需要建立一個共享型綜合性開放式職教基地，為省市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展提供有力的人才支持。為解決產(chǎn)業(yè)升級過程所急需的高端技能型人才短缺問題，黑龍江省于今年申報了“哈爾濱職業(yè)技術(shù)學(xué)院職業(yè)教育實訓(xùn)基地項目”，主要建設(shè)內(nèi)容為新建地域產(chǎn)業(yè)文化傳播實訓(xùn)樓、汽車職教園以及機(jī)械工程技術(shù)教學(xué)工場。項目總投資概算為54617萬元人民幣，其中，擬申請亞洲開發(fā)銀行貸款3500萬美元。該項目擬通過亞行協(xié)助，通過全球公開招標(biāo)尋找私營合作伙伴參與項目投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理?！　?/p>

三、拓展視野，深入研究，努力探索基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP合作模式創(chuàng)新　　    

在PPP項目的立項設(shè)計、前期準(zhǔn)備和評估論證過程中，黑龍江省高度重視項目的示范性與創(chuàng)新性，在確保所申報項目符合國家和我省重點發(fā)展領(lǐng)域的前提下，對如何放大PPP項目受益范圍、提高資金使用效益、提升引領(lǐng)和示范作用等方面，進(jìn)行了積極探索?！　?/p>

一是通過廣泛調(diào)動各利益相關(guān)方參與積極性，構(gòu)筑良性可持續(xù)的PPP項目建設(shè)模式。以“哈爾濱擬利用亞行貸款合同能源管理既有建筑綜合節(jié)能改造項目”為例，由于該項目既是環(huán)保工程，也是民生工程，投資額度大，涉及范圍廣，因此，該項目在PPP模式的設(shè)計上，經(jīng)多方深入研究，最終確定同時引入亞行公營和私營部門融資，將采用國際上先進(jìn)的合同能源管理模式（EPC）建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)?shù)卣?、供熱企業(yè)、節(jié)能服務(wù)公司、最終受益人等利益相關(guān)方，通過政府財力投入一部分、供熱企業(yè)從其節(jié)能效益中貢獻(xiàn)一部分、節(jié)能服務(wù)公司利潤讓渡一部分、節(jié)能改造建筑所有者負(fù)擔(dān)極少一部分的新型融資方式和創(chuàng)新運作機(jī)制，有效“捆綁”整合多種資源，合力推進(jìn)哈爾濱市既有建筑節(jié)能改造工作，將大幅提升哈爾濱市區(qū)超過5000萬平方米既有非節(jié)能建筑存量的改造進(jìn)程。這種創(chuàng)新PPP模式在不增加社會成本的前提下，可使各利益相關(guān)方均受益，實現(xiàn)“四方共贏”，例如，從我省曾實施的同類節(jié)能改造項目看，節(jié)能改造工程不僅可讓廣大低收入城區(qū)局面住上暖房子，也將大幅度提升房屋價值，據(jù)了解，改造后每平方米房價升值幅度約達(dá)1000元，受益人在抵除其負(fù)擔(dān)部分后，將從中長期受益。此外，該項目的實施經(jīng)驗和融資模式，將對我省其它市縣實施類似節(jié)能改造項目具有積極的輻射和示范作用，也可為兄弟省市及亞行發(fā)展中成員國提供多方面有益借鑒?！　?/p>

二是通過整合項目布局，統(tǒng)籌考量主權(quán)融資、非主權(quán)融資和私營資本融資，以此構(gòu)建融資合力。為應(yīng)對后金融危機(jī)時期主要國際金融組織和外國政府對華援助性貸款逐步縮減等不利因素，我省在遴選非主權(quán)融資新項目、確定區(qū)域布局時，我們提出對外與對內(nèi)融資“一盤棋”新思路，將非主權(quán)融資和國內(nèi)私營資本融資的PPP項目作為國際金融組織和外國政府貸款項目的必要補(bǔ)充，以此填補(bǔ)主權(quán)融資項目區(qū)位分布的空白點，形成長期外債與短期內(nèi)債有機(jī)結(jié)合，內(nèi)外資優(yōu)勢互補(bǔ)，項目建設(shè)齊頭并進(jìn)的新型融資格局，放大并優(yōu)化了有限融資資源的使用效益。