成功PPP項目合作的十大基本準則

在當今的大環(huán)境下，建設和改造城市是一項復雜且具有挑戰(zhàn)性的工作。它需要結合公共部門，非營利性機構和私營企業(yè)的共同力量。不能僅僅依靠高額的私營企業(yè)外包，和高額的地方政府負債來完成公共基礎建設和設備的所有支出。用合作和協(xié)商代替單一的承包建設，是公共基礎服務建設的可持續(xù)發(fā)展途徑。

如今，我們把PPP項目合作關系認為是“政商聯(lián)姻”或者是“創(chuàng)意聯(lián)盟”，由政府和私營企業(yè)為實現(xiàn)共同目的合力打造的長期合作伙伴關系。但在實際運行中，這個“聯(lián)盟“往往也存在著其他的合作伙伴們，比如非營利性機構，銀行，中介組織和廣大的社區(qū)居民。當然，除了道路交通等常見的項目以外，PPP項目所涉及的服務種類也紛繁復雜。例如，綜合開發(fā)，舊城改造，公共設施建設等。具體項目就有建造機場，垃圾發(fā)電廠，污水處理廠，學校，公園，公共衛(wèi)生場所等，歐美等國也把PPP延續(xù)到退伍軍人住房，流浪者寄宿屋，甚至監(jiān)獄與其配套設施等。

盡管每個PPP的項目在實際進行中都會有其特殊性，但是在實施中有四個階段是基本相同的。首先，地方政府通過對相關私營企業(yè)調查，尋找相同概念和觀點的合作者。其次，確定實體合作伙伴關系，政府與私營企業(yè)通過調查、研究和協(xié)商之后對項目進行立項，包括責任，風險，回報和執(zhí)行過程和時間等。然后，政企需要獲得盡可能多的利益相關者的支持，包括銀行和民眾。融資之后，最后階段開始，建設，租賃和出租，物業(yè)與資產管理。

PPP合作是一個過程，并不是一個產品。在政企合作的過程中，最終需要達到雙贏甚至多贏的結果。這不僅能夠幫助地方政府減少對公共基礎建設的資金投入，同時也能夠給私營企業(yè)分配更多的金融投資責任，促進社會更長期持久的穩(wěn)定發(fā)展。因此，本文分十個章節(jié)逐一提出十條成功PPP項目合作的基本原則，幫助政府和私營企業(yè)來進一步了解，如何能夠最有效的利用公共和私人資源來確保實現(xiàn)共贏的成果。

這十條成功PPP項目合作的經驗準則是：準備正確的公共和私營合作伙伴關系(合作平等準則);創(chuàng)建共享平臺(信息共享準則);了解你的合作伙伴和主要參與者(了解互通準則);明確所有締約方的項目風險和回報(盈虧共擔準則);建立一個明確和合理的決策過程(決策透明準則);確定所有締約方各司其職(工作協(xié)商準則);保障一致性和協(xié)調性領導相結合(多型性領導管理準則);保證及時且盡早的溝通(溝通快速準則);協(xié)商公平的交易結構(交易公平準則);建立以信任為核心的合作準則(包容互信準則)。

一、合作平等準則

合作平等準則是面向于公私合作雙方的最基本準則。具有全面共識的公共和私營合作伙伴關系是PPP合作項目能夠成功順利完成的首要基礎。在項目伊始，雙方要明確各自責任，同時在項目進行時，也要如期完成各自的義務。

政府方的職責

政府方主要指以發(fā)展PPP為目的的提供公共服務項目的主要機構，主要包括省部級別的主管機構，如財政部，商務部，發(fā)改委等。同時，也包括地方政府以及直屬財政和市政發(fā)展部門。這些部門需要盡可能創(chuàng)造和及時更新可發(fā)展項目，為私營企業(yè)創(chuàng)造參與公共服務的機會。此外，公共部門必須確定發(fā)展目標，規(guī)劃和可使用能源總量，規(guī)范政府承諾和重點項目激勵標準。最終讓私營企業(yè)明確在PPP項目中發(fā)展機遇的真實合理范圍。

政府方的主要責任有以下幾點：

首先，在PPP的早期階段，政府部門應對合作伙伴的整體實體能力進行評估，確保私營企業(yè)可以成為有實力有經驗的長期合作伙伴關系。同時需創(chuàng)建獨立機構來維護有關PPP項目的伙伴關系。在項目進行中，需要提供一到兩名項目顧問，確保項目不會影響到當?shù)亟洕?、社會、環(huán)境和資源等方面的平衡穩(wěn)定發(fā)展。其次，政府部門應該創(chuàng)建一個項目統(tǒng)籌規(guī)劃，包括合作雙方的機遇，目標，挑戰(zhàn)以及最終項目服務的目標結果。最為重要的是，要平衡公共大眾長期廣泛的利益和基礎資源的使用。所以，在向私營企業(yè)發(fā)出項目邀約前，應完成一下幾個基礎方面的分析和規(guī)劃：土地整合和所有權劃分，開發(fā)地環(huán)境分析，市場需求和財務可行性分析，項目投資、開發(fā)、以及設施操作等。另外，要有相關的建筑、投資和合同等法律法規(guī)的支持，以消除潛在的障礙，來保障長期有效的合作伙伴關系。最后，根據(jù)前期調研情況，制定宣傳方案，發(fā)展戰(zhàn)略目標和預期工作時間表。在PPP項目中，公共部門工作的難點是，如何解決項目合作方和土地監(jiān)管者雙重身份的困境。

私營企業(yè)方的職責

私營企業(yè)方的主要職責在于定時定量的對自身實體資源和政府方資源進行詳細的評估：

首先，在項目規(guī)劃前期，私營企業(yè)方必須能夠保證有足夠的資金和技術資源來承載長期的PPP合作項目。要對PPP合作項目有足夠的認知和共識(并非短期可得回報的盈利項目)。同時，私營企業(yè)必須遵守在招投標過程中保持公開透明原則，以保證對所有參與者的公平公正。其次，根據(jù)項目目標建立可行性研究報告。開發(fā)者需要針對項目資源對企業(yè)進行內部資源評估，比如，可使用的資金、員工總量，風險評估，潛在的交易結構(項目是否適合收費或者尋求合資伙伴)，潛在的投資者，政府關系方和利益相關者等。最后，充分了解你的合作伙伴(政府方)，了解作為開發(fā)商的管轄權限，合作要求和對項目后期的管理運營周期等。同時，組建一支經驗豐富的公共和政府關系團隊，協(xié)助開發(fā)過程順利進行。

二、信息共享準則

信息共享是PPP項目平等合作的前提。如何為項目中所有的利益相關者建立一個信息共享平臺是至關重要的。首先，此平臺有助于信息互通，盡可能全面的了解合作雙方整體實力以及合作意向，同時掌握項目執(zhí)行中有可能產生的問題。第二，平臺有助于項目宣傳與規(guī)劃，尋求更多的資金與技術支持。第三，通過信息共享平臺，合理規(guī)劃出總體戰(zhàn)略實施計劃。其中包括籌融資機制，潛在合作伙伴選擇，項目完成日期和工作劃分時間表等。最后也是最為重要的一點是，根據(jù)所有利益相關者的根本利益基礎，創(chuàng)建長期有效并可持續(xù)發(fā)展的盈利運營機制。

三、了解互通準則

在信息共享的基礎上，合作雙方需要更加深入了解合作伙伴和主要參與者。任何成功合作伙伴關系的起點應該是：所有潛在合作伙伴的利益價值都能夠得到有效提升。每個合作者在合作項目中都可能存在不同的利益出發(fā)點，所以要對每個合作者的背景，信譽，經驗，需求，資金實力，動機，期望和目標做到全面的了解。了解是建立信任的基礎，而長久的信任則是項目合作完成的基石。在大多數(shù)PPP合作項目中，合作關系就好比是一只四條腿的凳子。除了政企兩個最關鍵的合作伙伴以外，一般還會涉及非政府部門和利益相關組織與個人。比如，環(huán)境保護機構，社區(qū)等。

對于政府部門，首先要了解考察私營企業(yè)的參與目的。在公共目的相一致的情況下，可以在合作開始之前，向項目主要執(zhí)行企業(yè)設立一個優(yōu)惠政策基準表格。包括，稅收減免，稅收增量融資，費用減免，和分區(qū)管制等。同時，可幫助私營企業(yè)向財政部以及地方財政廳申請項目撥款等，以確保私營企業(yè)在項目上的資金可行性和靈活性。

對于私營企業(yè)，可以在項目執(zhí)行前期，做一個全方面的整體發(fā)展調研報告，其中可以包括項目融資，設計，營銷，項目管理，風險計量等。充分利用當?shù)劂y行和民間借貸來進行股權投融資。由于大部分PPP項目，盈利收益往往要經歷一個較為長期的過程。所以，PPP合作項目對于私營企業(yè)最關鍵性的要求是在于充足的項目周轉資金。

對于項目中的非營利性組織，主要指社區(qū)、慈善機構、基金會和中介機構等。他們可以幫助更多的私人投資者尋找機會參與當?shù)匕l(fā)展項目，從而幫助項目縮小融資差距。而對于項目的利益相關者，大多是指項目進行和完成時所涉及到的將會受影響的方面，比如環(huán)境，交通，居民等。他們有對項目發(fā)表意見的權利，而政府需要通過公開聽證或公開會議來協(xié)調民眾所提出的不同意見和建議。

當每一個合作伙伴能夠理解他人，并以尊重互信的態(tài)度作為合作前提，才能夠使合作項目達到多贏的結果。

對于政府部門，首先要了解考察私營企業(yè)的參與目的。在公共目的相一致的情況下，可以在合作開始之前，向項目主要執(zhí)行企業(yè)設立一個優(yōu)惠政策基準表格。包括，稅收減免，稅收增量融資，費用減免，和分區(qū)管制等。同時，可幫助私營企業(yè)向財政部以及地方財政廳申請項目撥款等，以確保私營企業(yè)在項目上的資金可行性和靈活性。

對于私營企業(yè)，可以在項目執(zhí)行前期，做一個全方面的整體發(fā)展調研報告，其中可以包括項目融資，設計，營銷，項目管理，風險計量等。充分利用當?shù)劂y行和民間借貸來進行股權投融資。由于大部分PPP項目，盈利收益往往要經歷一個較為長期的過程。所以，PPP合作項目對于私營企業(yè)最關鍵性的要求是在于充足的項目周轉資金。

對于項目中的非營利性組織，主要指社區(qū)、慈善機構、基金會和中介機構等。他們可以幫助更多的私人投資者尋找機會參與當?shù)匕l(fā)展項目，從而幫助項目縮小融資差距。而對于項目的利益相關者，大多是指項目進行和完成時所涉及到的將會受影響的方面，比如環(huán)境，交通，居民等。他們有對項目發(fā)表意見的權利，而政府需要通過公開聽證或公開會議來協(xié)調民眾所提出的不同意見和建議。

當每一個合作伙伴能夠理解他人，并以尊重互信的態(tài)度作為合作前提，才能夠使合作項目達到多贏的結果。

四、盈虧共擔準則

在PPP項目中，合作的準則是“合作共贏”，所以在進行合作之前締約各方需明確項目中所涉及的所有風險和回報。在目前公共/私營合作伙伴關系中，風險和回報的本質可以被形象的描述為“不入虎穴，焉得虎子”。簡而言之就是，風險均攤，利益共享。PPP項目和一般的外包型項目相比，可能政企兩方所要承擔的工作會更加復雜和費時，同時風險也會相應較大，以及公眾的爭議和接受過程也會更加困難。所以，公私兩方，必須共同承擔，分責解決。在PPP項目中，盈虧共擔的準則優(yōu)點在于，公私兩方可以在項目合作中根據(jù)各自的優(yōu)勢和所需分擔風險以及回報。

在整個項目中，政府部門的主要風險來自于對私營合作伙伴的選擇，精確核實私營企業(yè)的技術和資金能力，將是避免項目破產、延期等風險的首要保障。對于私營企業(yè)，及其合作伙伴、股東、持股方和貸款方等。做為唯一的私企合作伙伴，他們的主要風險來自于如何有效分配和使用現(xiàn)有資源。主要風險包括：市場風險、施工風險、所有權風險、利率風險、履約風險等。如何在項目進行中保證足夠的現(xiàn)金流;如何最為有效的完成項目并投入使用;如何在項目后期進行可行的回報收益。這都需要納入私營企業(yè)對項目風險的考慮范圍之內。所以，咨詢顧問針對項目，前期所進行的盡職調查、研究尤為重要。

對于項目盈利方面，政府部門的主要盈利來自于凈財政收益。不僅幫助地方政府解決財政負債和基礎建設壓力，同時創(chuàng)造就業(yè)，增加稅收。而私營部門的盈利主要來自于使用服務者(一般指消費者)所支付的使用費用。私營部門(承建方)可根據(jù)投資總量向政府協(xié)商一定年限的管理權以獲得回報。同時，將獲得社會以及政府給予的信譽認可。企業(yè)自身社會價值能夠得到提升。

五、決策透明準則

建立一個明確、合理的決策過程是PPP項目前期工作中最為重要的組成部分。政府部門和私營企業(yè)兩方都需要闡明并商定應遵循的程序和參與準則。由合同制為主的協(xié)議過程，有助于確保合作伙伴之間建立有效的政策和高效的實施方式。此外，以書面化的決策過程增加了項目信息的透明度，也促進了有關該項目的信息共享。

在政企合作伙伴開啟之初，最重要的是要共同創(chuàng)建一個項目的發(fā)展路線圖，此路線圖的重點是再次進行項目評估，制定項目實施方案和時間表。這個路線圖的時間限定要更為準確，特別是在項目施工計劃，交易方式，融資，設計和規(guī)劃，以及對環(huán)境的審查等。路線圖的主要意圖在于合作成立之后，聯(lián)合各方優(yōu)勢和前期承諾的條件，加強信息共享，增進決策的合理有效性，從而促進項目的優(yōu)化進程。此外，通過建立時間表，也可以使合作雙方更好的分配及規(guī)劃各自的工作安排。在完成路線圖之后，合作各方應共同起草一份諒解備忘錄，清晰準確的進行相應的工作和職責的分配。同時，通過各種不同機夠、人員的加入(NGO)，項目可以得到廣泛的支持和協(xié)同合作。比如使用調解人或中介機構來適當調節(jié)當?shù)赝恋睾腿谫Y問題等。除此之外，創(chuàng)建制衡機制也是對最終決策有效性的保障。在此機制內，做為唯一資金投入方的私營企業(yè)，應有修改融資過程和增加項目盈利等方面信息的權利。為了克服不斷變化的條件、時限和沖突，這個過程在項目合作中應具有一定的靈活性。

六、工作協(xié)商準則

如何確定所有締約方各司其職，對一個成功的PPP合作項目來說至關重要。合作雙方必須明確的意識到他們在項目里所需要投入的時間、資金、精力、和資源。

首先，繼續(xù)跟進更為詳盡的盡職調查。盡管盡職調查是一個項目在籌備階段的一部分，但是所有合作伙伴需不間斷地了解項目中所有可能涉及到的問題，比如技術，資金和公共關系等。通過更詳細的盡調預見問題和規(guī)避風險。合作關系中的最基本保障就是，合作各方都能夠長期、穩(wěn)定的提供資源支持。

其次，由于項目過程中涉及諸多部門共同合作，項目進行期間要保持信息共享，所有顧問工作需要共同或提早完成。比如，土地所有權的租賃，環(huán)境規(guī)劃和許可，當?shù)赝恋乩玫姆ㄒ?guī)和要求，建筑場地規(guī)劃，設計標準、準則等。所有信息需要以一個明確、清晰、透明的方式呈現(xiàn)在信息共享平臺中，以保證項目各個階段如期進行。此外，后備計劃也是給PPP項目的一個雙保險。在各方的盡職調查中，合作雙方不難發(fā)現(xiàn)彼此的缺點和限制，比如，預算削減，部門領導變更等。根據(jù)這些缺點和限制來準備一個或多個后備計劃，是長期公共服務項目能夠順利完成的保障。

最后也是最重要的一點，追求創(chuàng)新型公共、私營合作項目的融資方式。在公私合作項目中，最主要的貢獻就是合力解決資金和發(fā)展問題。做為私營企業(yè)，在項目開始初期有責任構建融資計劃，該計劃書通常包括一下八個基本元素：1.多渠道公共、私營融資，主要包括國家財政機構，地方二級財政機構，項目發(fā)生地政府，私營企業(yè)，二級開發(fā)商，合作伙伴，如建筑公司和設備運營商等。2.公共或私營可用的籌資工具，如收益?zhèn)善眰鸵话銈取?.政府和企業(yè)的長期負債情況。4.政府擁有的土地總量。5.政府和企業(yè)的信用評級和債券保險分級。 6.各級政府對項目開發(fā)、投資、以及運營的獎勵。7.使用商業(yè)合作和新技術等來降低開發(fā)成本的可能性。8.使用行政手段增加現(xiàn)金流，比如減免附加稅，租賃冠名權等。

制定較為完整、統(tǒng)一、詳細的工作協(xié)商準則，是PPP合作項目順利完成，并盡量減少追加預算的先決條件。

七、多型性領導管理準則

在PPP合作項目的運營中，雖然講求的是多方協(xié)商合作，但仍然需要一個統(tǒng)一的整體領導來明確項目目標，進行項目統(tǒng)籌管理，從而激勵督促所有參與者的工作進度。所以，一致性和協(xié)調性相結合的領導管理體系，是PPP項目管理的關鍵。做為政府部門，應從以往的“管理者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者和合作者”，從“國家管理”走向“國家治理”。幫助私營企業(yè)疏導項目中所要面臨的政策、環(huán)境、居民等方面的問題，同時，監(jiān)督企業(yè)的工作進度，給予相應的激勵或獎免措施。除此之外，保持管理的持久性和穩(wěn)定性也尤為重要。在一個長期的基礎建設項目中，無論是政府部門或者私營企業(yè)方，都不可避免的會經歷一屆甚至多屆的領導轉換。公私兩方應組織后備管理團隊，避免或盡量減少在主要領導更換期間對項目的影響。而做為私營企業(yè)部門，應“揚長避短”，提高技術和人員效率管理，促進項目可持續(xù)進程。

多型性領導團隊應具備一下幾個特征：

1. 保持團隊的完整性。

2. 了解各自缺點，信任彼此，各司其職。

3. 對問題本質具有鑒別力。

4. 尊重每個人的思想意識。

5. 具有面對困難的勇氣和化解矛盾的耐心。

6. 永保好奇心和求知欲。

7. 了解過去，考慮現(xiàn)在，尊重未來。

8. 具有專業(yè)的對事情發(fā)展的預估能力。

9. 領導者應胸懷寬廣。

10. 應具有從混亂和矛盾中尋找答案的能力。

11. 領導者應耐心應對合作者和工作人員的提問。

總而言之，做為PPP項目的領導者或領導團隊，應協(xié)調各方、領導統(tǒng)一、承擔風險、講真務實。

八、溝通快速準則

在PPP項目的合作運營中，定期溝通有助于政企雙方，共同承擔利益、風險，并確保有效的決策和快速的執(zhí)行。而一個透明、迅速且有效的溝通渠道則是項目順利進行的基本保障。

項目中的溝通方面主要分為內部溝通和外部溝通。內部溝通主要包括，公私雙方對于項目前期的目標設定，項目中期的戰(zhàn)略規(guī)劃和項目后期的運營管理等方面的信息、方式和需求的了解與共享。而外部溝通主要是指，為確保廣泛支持而與項目外部利益相關者的溝通。公私各方都應廣泛聽取社會各界對項目的意見和問題，根據(jù)這些意見和問題，制定清晰簡明的匯報或宣傳，通過項目發(fā)言人向社會以及輿論發(fā)聲，來增加社區(qū)民眾以及投資人對項目的了解與支持。同時，政府方或非盈利部門(大型NGO)領導也可在協(xié)商會議中為項目充當“擔保人”來確保政治和財政的支持。最后，如若情況允許，項目的二級承包商或承包團隊也應參與項目的交流，提出問題、共享信息。

一個透明、開放、快速的溝通過程，能夠廣泛的增加潛在利益相關者的支持。但是，同時也要防止市場對項目的過度估值，而產生的資源性障礙。比如，一項新項目合作規(guī)劃的披露，有可能會影響到土地價格，以及整個項目的最終成果。所以，謹言慎行是對每一個項目個體參與方的基本要求。

九、交易公平準則

公平是談判交易中的最基本原則。而協(xié)商公平的交易結構主要意味著如何公平分攤項目中各項任務，如何讓參與方都得到相應的平等滿意回報等。在PPP項目中，因私營企業(yè)承擔了大多數(shù)的財務風險，所以在未來的盈利回報中也同樣應占比較高。對于政府部門，主要是提供公共服務的基礎框架，公共權益和其他公共資源，來支持私營企業(yè)活動繼續(xù)。所以，政府部門所獲的大多數(shù)利益應來自于有形或潛在的公共利益。比如改善公共基礎設施，增加公共資產、就業(yè)和稅收等，或通過政府咨詢和審核項目所產生的行政收益。

協(xié)商公平的交易結構，并不只是指一次會議或者一份文件，它存在于項目的開始直到結束的每個細節(jié)過程中。同時，協(xié)商公平的交易結構，也是通過以下幾點原則來運行和累積的一個過程：通過合作雙方的了解互通，在透明的信息共享平臺上，共同協(xié)商討論項目所涉及的風險與收益，之后由領導團體根據(jù)平等合作的原則分攤、監(jiān)督施工。所以，公平協(xié)商是一個周而復始的過程存在于整個項目中。

協(xié)商公平的交易結構一般具有幾點規(guī)則：1. 合作雙方應有充足的時間準備或詳細審閱投資意向書。2. 盡量避免律師或咨詢機構改變項目最終目標。3. 在可能的情況下，適度加入相關非盈利、非政府等機構的監(jiān)督，來確保項目談判結果的公平性。4. 公私雙方都應聘請合格的法律和技術咨詢顧問。5. 給予充足的時間進行最后的談判協(xié)商和調節(jié)。6. 了解和保持合作伙伴關系的長期性。7. 合作雙方應以寬容的態(tài)度進行適時妥協(xié)退讓。

十、包容互信準則

建立以信任為主要核心的合作準則，是PPP項目總體價值中的一個重要組成部分。合作伙伴之間的信任和承諾，是項目最終目標能順利完成的基礎。同時，由于公共部門和私營企業(yè)的組成和管理不盡相同，所以在項目中需要多個參與者和實體之間的信任，以便共同決策和承擔風險。公私雙方還須確保其他利益相關者的信任，如金融投資者和大眾，益于項目投融資的靈活性和社會環(huán)境的穩(wěn)定。

信任是有形的，合作雙方可以通過每一次小的合作，和項目前期承諾來努力建立信任。在合作方的挑選過程中也應根據(jù)彼此的利益、優(yōu)劣勢來建立基本的信任。政府部門可以根據(jù)申請?zhí)峤坏馁Y格表中，對合作伙伴的資歷、技術水平和資金量等方面的信息記錄來了解合作方。同時，公開透明的招投標過程也可以增加金融投資者和大眾對項目的了解和信任。

合作方選定之后，私營企業(yè)可以通過合理的績效時間表，來提高政府和投資方的信任。與此同時，合作雙方快速有效的溝通也是增強彼此信任的關鍵。不僅是真誠的合作管理，而互惠互利也能夠增加伙伴關系的合作性質。最后，建立高度透明的管理運營模式、明確項目最終實現(xiàn)目標、兼用包容互信的態(tài)度來溝通誤解、協(xié)商分歧，才是增強PPP項目合作關系的有效途徑。