如何理解對政府方在PPP項目公司持股比例的限制？

財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》（以下簡稱“財政部合同指南”）規(guī)定，項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立，在項目公司由政府和社會資本共同出資設(shè)立的情況下，需考慮政府持股比例限制這一問題。具體如下：

財政部《合同指南》規(guī)定，政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)，考慮到該指南明確規(guī)定：“……結(jié)合國內(nèi)外PPP實踐，編制本指南，以幫助PPP項目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識PPP項目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行……”，換言之，編制該指南之目的為指導(dǎo)合同的訂立和履行，而并非強制要求各方必須遵守該指南訂立和履行PPP項目合同；且業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為PPP模式非常多元豐富，不能簡單套用指南的模式或結(jié)構(gòu)、合同，該指南不是強制性的，也不應(yīng)該是強制性的，按作者理解，該指南中50%的政府出資比例限制規(guī)定并不必然強制適用于PPP 項目。

在財政部合同指南頒布后，地方財政部門也頒布了相應(yīng)配套性規(guī)定，但各地方的規(guī)定在是否賜確政府出資比例限制這一點上并不相同。舉例來說，江蘇、安徽、江西、福建四個省關(guān)于PPP項目的規(guī)定以及廈門市、南昌市的規(guī)定中并未明確政府出資比例應(yīng)限制在50%以下，但《浙江省財政廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》中卻明確指出“政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%”。

綜上所述，在確定PPP 項目政府出資比例時，應(yīng)注意檢索地方有關(guān) PPP規(guī)定中是否有政府投資比例的限制。若存在此限制，則建議向該地方PPP規(guī)定的發(fā)文單位確認(rèn)此政府投資比例限制的適用性。另外，股權(quán)比例的本質(zhì)是對項目公司控制權(quán)的表現(xiàn)，建議地方政府出資人代表的出資比例以不形成相對或絕對控股為限，從而達(dá)到不合并項目公司財務(wù)報表的目的。