PPP是發(fā)展混合所有制的戰(zhàn)略選擇

PPP在全國范圍的推廣正在如火如荼的進(jìn)行，特別是在國有企業(yè)混合所有制改革背景下，PPP與混合所有制的關(guān)系受到各方關(guān)注。

6月10日，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌表示，推廣PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式既要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，又要因地制宜，形成符合中國國情的發(fā)展模式。之所以有這樣的定調(diào)，史耀斌解釋說，作為一個(gè)新事物，PPP模式復(fù)雜程度高，專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于政府部門的能力建設(shè)提出了更高的要求。

這種觀點(diǎn)也得到了賈康的認(rèn)同，作為中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)會(huì)長(zhǎng)，賈康從去年開始對(duì)全國各地正在推行的PPP進(jìn)行調(diào)研，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)后，他認(rèn)為，PPP的創(chuàng)新成為中國走向現(xiàn)代化的全面改革過程中，發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性選擇。

在他看來，PPP中民間資本的加入不但可以緩解政府資金困難，而且可以幫助提升管理績(jī)效水平，是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種“升級(jí)”。

PPP推動(dòng)生產(chǎn)力解放

記者：十八屆三中全會(huì)以后，混合所有制改革提上日程，結(jié)合當(dāng)前火熱的PPP，你認(rèn)為在混合所有制改革中，PPP要如何發(fā)揮作用?

賈康：事實(shí)上，我們說“混合所有制”中的“所有制”，指的是生產(chǎn)資料所有制這個(gè)層面的含義，反映生產(chǎn)過程中人與人在生產(chǎn)資料占有方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系?！盎旌纤兄啤笔恰八兄啤钡囊环N，但其生產(chǎn)資料所有權(quán)并不單一歸屬于某一類特定個(gè)人或群體，其最基本的特征決非簡(jiǎn)單的“多種經(jīng)濟(jì)成分并存”，而在于出現(xiàn)“公”與“私”、“國”與“非國”的所有權(quán)在一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)的混合。

“混合所有制”要求的是不同所有權(quán)主體在一個(gè)企業(yè)體內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)“混在一起”，決不是在某種社會(huì)形態(tài)中互為外體、他體的簡(jiǎn)單共存，是在某種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系具體形態(tài)下實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)資料的混同占有，可認(rèn)為是不同所有權(quán)主體實(shí)現(xiàn)對(duì)某一企業(yè)的生產(chǎn)資料既各自清晰又共同占有的所有制形式。

基于以上對(duì)混合所有制的基本認(rèn)識(shí)，我們可以看到當(dāng)前改革所強(qiáng)調(diào)的混合所有制，并非改革開放前期已經(jīng)解決的多種經(jīng)濟(jì)成分簡(jiǎn)單并存或聯(lián)合，亦非產(chǎn)權(quán)混合即可實(shí)現(xiàn)的改革意圖，其具體到企業(yè)產(chǎn)權(quán)框架層面，實(shí)際上就是指過去已在中國改革進(jìn)程中獲得充分肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)化形式——股份制。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)混合所有制是我國“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，其戰(zhàn)略高度的意圖，是在法治保證的現(xiàn)代股份制這一制度形式下，可以使公有的、非公有的產(chǎn)權(quán)，融合到分散存在的市場(chǎng)主體——一個(gè)個(gè)企業(yè)的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去，以尋求相關(guān)利益主體的共贏和進(jìn)一步打開“解放生產(chǎn)力”的空間。

PPP的出現(xiàn)正好符合上述需求，PPP所關(guān)聯(lián)的投融資項(xiàng)目，都屬于有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、護(hù)生態(tài)、防風(fēng)險(xiǎn)、增績(jī)效的選擇性項(xiàng)目，配合了促改革與穩(wěn)增長(zhǎng)，是利用混合所有制創(chuàng)新調(diào)動(dòng)和轉(zhuǎn)化所謂“過剩產(chǎn)能”為有效產(chǎn)能(諸如鋼鐵、建材、施工機(jī)械與設(shè)備的制造等行業(yè)和領(lǐng)域)的項(xiàng)目，會(huì)形成一大批“聰明投資”對(duì)沖下行壓力，以有效供給來增加長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁，是在供給側(cè)發(fā)力助益適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”。

因此我認(rèn)為，PPP這一創(chuàng)新的制度供給，會(huì)成為中國走向現(xiàn)代化的全面改革過程中，發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性選擇。PPP模式的定位，也應(yīng)從一開始著眼的滿足融資需要提升到制度供給創(chuàng)新的需要。

如果僅停留在融資層面，目的上會(huì)很功利、很短期地停留在緩解政府資金壓力的層面，待政府感覺壓力不大的時(shí)候，就很可能又回過頭來擺脫民間資本。實(shí)際上，民間資本的加入不但可以緩解政府資金困難，而且可以幫助提升管理績(jī)效水平，是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種“升級(jí)”。這個(gè)升級(jí)再匯入以混合所有制為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基石的全面改革，更是一種全局性的客觀需要。

PPP與混合所有制模式相通

記者：在財(cái)政部和發(fā)改委頻繁發(fā)文推廣PPP的同時(shí)，我們也意識(shí)到要推廣PPP模式，需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，以避免PPP模式走偏和變異，那么在當(dāng)前背景下，PPP如何因地制宜的與混合所有制形成效機(jī)制?

賈康：十八屆三中全會(huì)全面改革部署中，最重要的涉及幾個(gè)關(guān)鍵概念的邏輯鏈接就是：首先，確立“現(xiàn)代國家治理”理念，即明確按照現(xiàn)代國家要求來治理、發(fā)展中國，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

第二，治理水平的“現(xiàn)代化”聯(lián)通著“構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系”和突破性地提出“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”;第三，市場(chǎng)配置的“決定性”作用的充分發(fā)揮，被落實(shí)到一個(gè)非常關(guān)鍵的表述上，就是關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石——產(chǎn)權(quán)制度的改革上，要主要推進(jìn)明確表述的“混合所有制”。股份制這種現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)化代表形式，其容納力和包容性完全可以把“國”的、非“國”的、“公”的、非“公”的所有產(chǎn)權(quán)充分混合在一個(gè)個(gè)企業(yè)內(nèi)部，從而以一個(gè)共贏的方式，在法治框架下無阻礙地實(shí)現(xiàn)相互合作與潛力釋放，而PPP模式恰恰與之貫通。

因此，在我看來，一個(gè)PPP項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)方面沒有任何選擇上的局限，是一個(gè)在法治環(huán)境下形成的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV的形式組成特殊項(xiàng)目公司來運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，公司內(nèi)所有股權(quán)都有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于其中的明確的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生無法處置的糾紛(少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決)，大家可以在這樣穩(wěn)定的可預(yù)期的法治化環(huán)境下，來追求在共贏中目標(biāo)利益回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。而且，SPV的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在天然具有混合所有制特征的同時(shí)，又天然地傾向于不使國有股權(quán)“一股獨(dú)大”，因?yàn)檎蓹?quán)參與的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)是發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)來拉動(dòng)、引致民間資本大量跟進(jìn)。乘數(shù)越大，相關(guān)政府工作的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)會(huì)越好，社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)在PPP中，通常會(huì)成為股權(quán)結(jié)構(gòu)中的“大頭”，甚至是絕大多數(shù)。

從這個(gè)層面看，PPP首先形成了投融資機(jī)制的創(chuàng)新，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，但其實(shí)它又絕不僅僅限于投融資模式層面的創(chuàng)新，它還以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效升級(jí)方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對(duì)接混合所有制改革和法治化制度建設(shè)，具有國家和社會(huì)治理模式創(chuàng)新層面的重要意義。

縱觀百年歷史，全球有近百個(gè)經(jīng)濟(jì)體步入中等收入階段，但是真正跨越此階段而步入高收入階段的經(jīng)濟(jì)體卻寥寥可數(shù)。

中國要成功化解“中等收入陷阱”潛在威脅而聯(lián)通到“中國夢(mèng)”，就一定要有各種因素合在一起攻堅(jiān)克難化解矛盾的全面配套改革。其中PPP作為制度供給的創(chuàng)新，就是使市場(chǎng)資源配置作用得到各個(gè)方面更多認(rèn)同，也得到政府應(yīng)該“更好發(fā)揮作用”的各種可操作機(jī)制匹配磨合的一個(gè)重要改革事項(xiàng)。應(yīng)把其從融資視野提高到管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面改革配套必備事項(xiàng)，即實(shí)現(xiàn)制度供給方面的重大創(chuàng)新的高度來認(rèn)識(shí)。