如何安排政府出資PPP項目與社會資本的收益順序？

蔣修寶(2016)在一篇分析中提到，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第八條，國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立、健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究嗣度，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任?？梢钥闯?，在法律層面，國家對于國有資產(chǎn)能否做劣后并沒有明確規(guī)定，只是原則性規(guī)定一個國資管理者要承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

然而，PPP模式下政府投資與一般國有企業(yè)中投資目的具有本質(zhì)上的不同。在國有企業(yè)的其他項目投資中，國有企業(yè)作為市場主體，一方面承擔(dān)著適當(dāng)?shù)墓怖?、社會?zé)任的角色；另一方面，作為獨(dú)立的市場主體，還要承擔(dān)發(fā)揮國有資產(chǎn)效益、促使國資保值增值的任務(wù)。在回企改革、分類管理的語境下，特別是對于競爭類國企，其市場主體的色彩更濃，所以強(qiáng)調(diào)其保值增值的任務(wù)很有必要，也符合邏輯。

但在PPP模式下，政府提供的資產(chǎn)支持，包括對SPV的股權(quán)投資、各類政府基金支持等，都是對過去政府投資、財政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)方式的一種變革，其本身并不以追求投資回報為目的，而是為了尋求一種更高效的財政資金使用方式，以便更好地發(fā)揮政府為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。因此，在PPP模式下，對政府出資所做的劣后安排（包括承諾項目運(yùn)營期間不與社會資本共同享有項目收益），在法律上并沒有禁止性規(guī)定，在邏輯上也具有其一定的合理性，體現(xiàn)在具體條款中，一般表述為“政府出資人代表不參與項目公司分紅”。