財政部孫曉霞：厲新求變推改革 敦行致遠譜新篇

一、革故鼎新——推廣PPP模式是重大的體制機制變革

PPP模式具有全生命周期管理、物有所值、風(fēng)險共擔(dān)、激勵相容等鮮明特征，不僅是簡單的、技術(shù)層面的“方式更新”，更是政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給機制的重大機制變革。第一，推進政府職能轉(zhuǎn)變。政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好的發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，充分調(diào)動市場積極性，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第二，實現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。我國“十三五”時期財政緊運行常態(tài)化，僅靠財政投入難以滿足不斷增長的公共服務(wù)需求。PPP模式通過市場競爭選擇合適的合作伙伴，整合公私部門各自優(yōu)勢，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和私人部門的運營效率、技術(shù)進步內(nèi)在動力結(jié)合起來，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道和政府按照績效付費的機制，充分提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。第三，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。一直以來，公共服務(wù)由政府部門及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區(qū)域間難以相互進入，而且在同一區(qū)域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)也很難進入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，大幅拓展社會資本的發(fā)展空間。第四，完善財政投入和管理方式。政府通過項目未來運營收入和適當(dāng)補貼，“撬動”社會資本參與項目“全生命周期”，有效彌補當(dāng)期財政投入不足，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、致力躬行——觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和項目實施成效顯現(xiàn)

兩年來，財政部在推廣PPP工作中，積極貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會精神，科學(xué)處理“政府與市場、當(dāng)前與長遠、傳統(tǒng)與創(chuàng)新、財政與金融”的關(guān)系，將PPP作為重要的體制機制變革和重大財稅改革任務(wù)，致力于“五項轉(zhuǎn)變”：一是改變政府主導(dǎo)基本建設(shè)的傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮市場力量，積極培養(yǎng)契約意識；二是打破財政資金有限投入方式單一的束縛，實現(xiàn)財政目標(biāo)、手段和金融工具的融合發(fā)力；三是改變舉債搞建設(shè)的粗放模式，以PPP化解地方政府存量債務(wù)，注重PPP項目本身的風(fēng)險防控，實現(xiàn)防風(fēng)險和增活力的雙重目標(biāo)；四是跳出“被動買單”的漩渦，不斷推進現(xiàn)代財政制度建立，促進政府職能轉(zhuǎn)變；五是既立足于自身“摸著石頭過河”，也開創(chuàng)了與其他國家和國際組織“并肩作戰(zhàn)”的良好開端。

（一）凝聚共識，倡導(dǎo)科學(xué)的PPP理念。

認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。政府和社會資本方合作提供公共服務(wù)在中國不是“新事”。早在二三十年以前，有的部門或者地方已經(jīng)引入社會資本參與公共領(lǐng)域建設(shè)。但由于缺乏一套有效的制度體系和規(guī)范流程約束，“利益分配”、“風(fēng)險分擔(dān)”、“政府監(jiān)督”三個核心環(huán)節(jié)，未能實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等，導(dǎo)致在項目實施過程中出現(xiàn)了資本暴利、政府“兜底”、監(jiān)督缺位等問題。本次推廣工作中，財政部始終注重把握PPP模式的機制原理、內(nèi)涵特征，立足于推“真”的PPP模式，做“對”的PPP項目，按照“多渠道、廣覆蓋”的原則進行宣傳，按照“有重點、分層次”的原則組織政府部門、金融機構(gòu)、實體企業(yè)等進行培訓(xùn)，涵蓋機制原理、制度規(guī)范、案例講解等諸多內(nèi)容，切實提升了社會各方對PPP模式的認(rèn)識水平和操作能力，形成了良好社會氛圍。

（二）建章立制，為規(guī)范運用PPP模式“保駕護航”。

完善的制度體系是PPP項目成功實施的基礎(chǔ)。按照“操作指引+政策保障+法律規(guī)范”三位一體的思路，財政部遵循“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的原則，制定了一系列制度，形成了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系，為項目規(guī)范實施提供了有力保障。一是堅持“操作規(guī)范”的導(dǎo)向，確保項目實施質(zhì)量。出臺了操作指南、合同指南等指引文件，會同相關(guān)部門印發(fā)在市政公用、水污染防治、收費公路和公共租賃住房領(lǐng)域推廣PPP模式的實施意見，明確項目實施流程和管理要求。二是堅持“保障有力”的導(dǎo)向，確保PPP項目長期可持續(xù)。制定財政承受能力論證指引，出臺預(yù)算等配套管理辦法，對項目涉及的政府支付責(zé)任進行識別、測算和評估，納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃進行管理，防范和控制中長期財政風(fēng)險，保證政府在合同期內(nèi)嚴(yán)格履約，切實保障社會資本的合法權(quán)益。三是堅持“立法規(guī)范”的導(dǎo)向，破除PPP發(fā)展的體制機制障礙。推動出臺《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對PPP工作進行全面部署和長期規(guī)劃，完善各項配套機制。著力推進《政府和社會資本合作法》的立法工作準(zhǔn)備，重點厘清PPP 和特許經(jīng)營的關(guān)系，有效規(guī)范參與各方行為，切實保障社會資本方、公眾的合法權(quán)益。

（三）多管齊下，建立健全財政引導(dǎo)扶持政策體系。

引導(dǎo)扶持政策是推進PPP工作的重要工具。財政部遵循“以點帶面、以獎代補、以外促內(nèi)”的原則，出臺了一系列的政策“組合拳”。第一，“以點帶面”，完善專項資金管理方式。出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設(shè)兩項試點工作為載體，財政補助開始從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，積極鼓勵地方政府采取PPP模式建設(shè)、運營公共項目。第二，“以獎代補”，引導(dǎo)PPP項目規(guī)范實施。在普惠金融發(fā)展專項資金中增加資金安排渠道，對示范項目中驗收合格的新建項目，按照投資規(guī)模給予定額獎勵，著力提高PPP項目運作的規(guī)范性和科學(xué)性。對融資平臺公司轉(zhuǎn)型為PPP模式的存量項目，按照項目化債額度給予適當(dāng)獎勵，著力推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。第三，“以外促內(nèi)”，利用國際資源支持PPP工作。加強國際交流與合作，“引資”與“引智”相結(jié)合，組織召開中英PPP圓桌會，與英國財政部簽訂PPP合作備忘錄；積極推薦示范項目申報列入世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金支持試點范圍；利用世行2億美元發(fā)展政策貸款開展“中國PPP發(fā)展改革貸款”項目，推動國內(nèi)機構(gòu)能力建設(shè)，建立項目開展準(zhǔn)備資金機制，促進國內(nèi)PPP市場規(guī)范、有序發(fā)展。

（四）打造樣板，加快推動PPP項目落地實施。

項目示范是推進PPP工作的重要抓手。財政部確定了兩批共233個、總投資8146億元的示范項目，旨在對有關(guān)制度進行校驗，“打造樣本、樹立標(biāo)桿”，形成可復(fù)制、可推廣的項目范例。為確保示范項目實施質(zhì)量，財政部嚴(yán)控三道“關(guān)口”：一是嚴(yán)把“入口關(guān)”。制定嚴(yán)格的篩選條件和標(biāo)準(zhǔn)，組織外部專家進行評審，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式包裝PPP項目進行變相融資，確保交易結(jié)構(gòu)的合理性；二是嚴(yán)把“過程關(guān)”。財政部對示范項目實施給予全程跟蹤，及時提供必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，確保項目實施符合相關(guān)制度要求；三是嚴(yán)把“出口關(guān)”。構(gòu)建“激勵相容”的政策保障機制，明確示范項目建設(shè)完成后進行驗收，不符合PPP模式必備特征的不再作為示范項目推廣，驗收合格的PPP項目享受“以獎代補”政策支持。目前，示范項目整體進展良好，2015年底前首批示范項目落地率將達到90%，第二批示范項目預(yù)計在2016年底前全部落地實施。

（五）利益融合，撬動金融資本支持項目融資。

融資難問題是制約PPP項目落地實施的重要因素。PPP項目投資規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)資本主要提供技術(shù)和管理，投資空間有限，離不開金融資本參與。與傳統(tǒng)政府投融資模式相比，PPP項目融資責(zé)任改由項目公司承擔(dān)，且缺乏有效的抵押擔(dān)保物，這對金融機構(gòu)的風(fēng)險管理有更高的要求和挑戰(zhàn)。為提高PPP項目融資的可獲得性，財政部積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點的信貸評審方式，推動信貸評審重點由抵質(zhì)押物向項目現(xiàn)金流轉(zhuǎn)變，以政府合同信用打消金融機構(gòu)顧慮。同時，遵循“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用，聯(lián)合建行、郵儲銀行等10家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立1800億元的PPP融資支持基金，最大限度地動員和帶動社會資本投入，提高項目融資的可獲得性，促進PPP項目的規(guī)范運作。目前，財政部正在會同有關(guān)方面抓緊落實后續(xù)相關(guān)工作，推動基金盡快開始運作。

在財政部的大力推動下，各地對PPP模式的理念認(rèn)識逐步加深，開始從公共服務(wù)的“管理者、提供者”轉(zhuǎn)向“監(jiān)督者、合作者”，開始從“重建設(shè)、重融資”轉(zhuǎn)向“重運營、重合作”，積極探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的PPP做法，大力推動PPP項目建設(shè)。初步統(tǒng)計，截至目前，全國各地共公布推介PPP項目6650個，總投資8.7萬億元，涵蓋道路交通、環(huán)境保護、城市公用事業(yè)等多個領(lǐng)域，在穩(wěn)增長、惠民生等方面發(fā)揮了重要作用。

三、繼往開來——推動PPP行穩(wěn)致遠

兩年來，在有關(guān)方面的共同努力下，PPP成效初顯，較好地體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長推進器、民生穩(wěn)定器”的作用。但由于尚處于探索階段，推廣PPP也面臨一些困難和挑戰(zhàn)，需要進一步加強引導(dǎo)和規(guī)范。從各地反饋情況看，在觀念認(rèn)識方面，有的地方僅將PPP視為替代融資平臺的一種融資手段，“明股實債”的假PPP項目屢禁不止，還有的地方從字面上理解PPP，認(rèn)為凡是社會資本參與到政府事務(wù)中都屬于PPP。在市場環(huán)境方面，一些社會資本擔(dān)心PPP法律法規(guī)不健全，自身利益缺乏法律保障，同時對政府履約理念和履約能力仍有顧慮。在金融服務(wù)方面，信貸政策仍主要沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資思路，強調(diào)抵質(zhì)押物，依舊希望政府無條件兜底。在配套措施方面，PPP立法工作滯后，PPP項目土地、稅收、資產(chǎn)管理等相關(guān)政策措施亟需進一步細化完善。

下一步，按照黨的十八屆五中全會“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與”的部署，財政部將努力踐行習(xí)近平總書記“要著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”的要求，順勢而為、主動作為，有針對性的補足PPP政策制度短板，推動更多PPP項目落地，努力開創(chuàng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新篇章。

第一，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，抓緊推動PPP立法。做好與特許經(jīng)營立法工作的銜接，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會資本合法權(quán)益，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

第二，以配套改革為保障，營造良好的外部環(huán)境。理順市政公用相關(guān)領(lǐng)域價格體系，細化完善項目用地政策，發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導(dǎo)作用，鼓勵各類金融機構(gòu)為PPP項目提供質(zhì)優(yōu)價廉的長期融資。

第三，以政策扶持為引導(dǎo)，加大財稅政策支持力度。抓緊制定PPP項目財政管理辦法，大力推動財政資金管理方式轉(zhuǎn)變，從“補建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補運營”；按照“不增加稅收負擔(dān)”的原則研究完善PPP項目稅收政策。

第四，以平臺建設(shè)為支撐，提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持。打造PPP綜合信息平臺，建立“大數(shù)據(jù)”分析體系，加快推進專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)工作，實現(xiàn)PPP 項目信息充分公開和共享，加強項目全生命周期管理。

第五，以規(guī)范管理為重點，切實保障項目實施質(zhì)量。研究建立“糾偏”的懲戒機制，進一步加強PPP項目管理，切實把好項目方案審核關(guān)和項目運作監(jiān)督關(guān)，逐步規(guī)范和杜絕假PPP 項目，防止地方政府“借道”PPP搞變相融資。