PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的運用研究

1 引言

特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它"非鎮(zhèn)非區(qū)"，而是一個技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺：按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新形態(tài)。例如，嘉興五個特色小鎮(zhèn)在2015年九個月內(nèi)累計投資45.06億元，其中最高投資額是海寧皮革時尚小鎮(zhèn)13.56億元;而投資額度最低的是南湖基金小鎮(zhèn)  3.52億元。進度最快是桐張毛衫時常小鎮(zhèn)已完成92.7%;進度最慢的是海鹽小鎮(zhèn)，剛完成20.7%。特色小鎮(zhèn)需要以基礎(chǔ)設(shè)施的投入為前提，但是對一些財政比較薄弱的地區(qū)而言，大量的資金投入顯然不現(xiàn)實。而且，特色小鎮(zhèn)所需的土地?fù)軅湟埠茈y一次性到位，對于項目的推進效率也將產(chǎn)生比較大的影響。因此，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，投融資模式及后續(xù)的運營管理方式，都不同程度的影響了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。

持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。政府和社會資本合作目前PPP模式在中國各級地方政府得到廣泛運用，但是投資領(lǐng)域絕大多數(shù)集中在綜合管廊、地下管網(wǎng)、自來水廠等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，而PPP在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面的運用尚未得到合理的運用。本文基于PPP融資模式的相關(guān)原理，深入研究該融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的必要性和可行性研究，以重點解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的資金來源問題。

2 特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP融資模式的必要性和可行性

2.1應(yīng)用PPP融資模式的必要性

2.1.1 減輕財政壓力，開拓融資渠道

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委  財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮(zhèn)，但是政府處于兩難的境地，一方面特色小鎮(zhèn)必須以產(chǎn)業(yè)為主體，另一方面地方政府的債務(wù)壓力大，持續(xù)的財政輸出顯能不太可能。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資主體的多元化，建立以政府引導(dǎo)，社會資本廣泛參與的融資模式，發(fā)揮財政資金的"杠桿"作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。

2.1.2 降低和分散風(fēng)險

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應(yīng)的合同，對投資、建設(shè)過程中的相關(guān)責(zé)任進行明確劃分，這有利降低和分散風(fēng)險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標(biāo)的方式引進綜合實力較強的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，參與的企業(yè)一般具有較強的風(fēng)險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體風(fēng)險控制能力;另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，對項目本身的相關(guān)風(fēng)險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風(fēng)險。另外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開始階段，政府可以承擔(dān)較多的項目風(fēng)險，而社會資本則參與風(fēng)險的管控。當(dāng)特色小鎮(zhèn)的項目完工，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。這樣政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險，降低和分散風(fēng)險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

2.1.3 擴大社會資本的投資領(lǐng)域

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現(xiàn)：第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會資本可以獲得較高的預(yù)期收益。第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營和管理，獲得較為合理的經(jīng)營性收入。第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，提高政府資本的投資效率，拉動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)中去。

2.2 應(yīng)用PPP融資模式的可行性

2.2.1良好的運作基礎(chǔ)

PPP  模式的核心在于政府和社會資本的優(yōu)勢合作，實現(xiàn)雙方"共贏"的合作目標(biāo)。PPP模式在中國經(jīng)過多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領(lǐng)域得到了廣泛運用。去年自發(fā)改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規(guī)模已達(dá)13.77億元。地方政府的持續(xù)財政壓力驅(qū)動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。

2.2.2有利的政策導(dǎo)向

特色小鎮(zhèn)作為一個按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部(簡稱"三部委")聯(lián)合發(fā)出關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知[2016]147號，提出即日起在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。。浙江省政府出臺關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(浙政發(fā)〔2015〕8號)，明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。天津市政府辦公廳近日發(fā)布天津市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作推動方案。根據(jù)該方案，到2020年，天津市將創(chuàng)建10個市級實力小鎮(zhèn)、20個市級特色小鎮(zhèn)。在2015年底，江蘇提出計劃通過"十三五"的努力，打造100個左右特色小鎮(zhèn)。目前除了南京已率先進行試點建設(shè)，揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編制了關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實施意見，計劃先期創(chuàng)建30個市級特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見明確在未來35年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

2.2.3 穩(wěn)定的投資回報

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能否吸引到民間資本的參與，其中的關(guān)鍵在于特色小鎮(zhèn)項目的盈利空間和回報機制的設(shè)置，能否匹配社會資本的預(yù)期收報率。只有當(dāng)特色小鎮(zhèn)的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還是有利可圖的。首先，從特色小鎮(zhèn)設(shè)立的目的方面來看，特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。因此，定位準(zhǔn)確、運作科學(xué)、機制合理的特色小鎮(zhèn)，它未來產(chǎn)生的價值，是完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，會從多方面落實相關(guān)政策，提供優(yōu)惠條件，包括從多方面，解決好社會資本的投資回報問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。

3 特色小鎮(zhèn)PPP模式運作流程設(shè)計

特色小鎮(zhèn)PPP模式，是以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體，讓實力較強的企業(yè)參與到項目建設(shè)中，從而實現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設(shè)效率和質(zhì)量的前提下，適當(dāng)滿足社會資本的投資營利要求。其特征主要表現(xiàn)為：(1)采用PPP模式的特色小鎮(zhèn)項目也可以理解是一種特許經(jīng)營項目，特色小鎮(zhèn)的財產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府只是將特色小鎮(zhèn)項目的建設(shè)、經(jīng)營和維護交給社會資本;(2)特色小鎮(zhèn)的PPP模式下，政府和社會資本之間屬于長期合作，其最終的目的在于提高特色小鎮(zhèn)的長期效益。由于特色小鎮(zhèn)項目回報的長期性，其成功的關(guān)鍵在于項目的存續(xù)期內(nèi)政府和社會資本如何能夠保持穩(wěn)定、良好的合作關(guān)系。(3)PPP模式的初衷便是一種利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮(zhèn)的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經(jīng)濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風(fēng)險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險是必須具備的。

基于上文所述PPP模式可行性和必要性，結(jié)合PPP的自身特征，現(xiàn)提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式的交易架構(gòu)。重點是社會資本就特色小鎮(zhèn)項目應(yīng)成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)對項目進行融資，這其中包括融資金額和目標(biāo)、融資結(jié)構(gòu)、確定項目資金的結(jié)構(gòu)，并簽署相關(guān)協(xié)議(具體結(jié)構(gòu)見下圖)。

4 對特色小鎮(zhèn)運用PPP模式的政策建議

4.1 完善人才引進政策

為了吸引社會資本投資，政府應(yīng)制定相關(guān)適合PPP融資項目發(fā)展的政策，并以政府的角度制定相關(guān)文件來保持政策的穩(wěn)定性。如要明確社會資本在特色小鎮(zhèn)PPP融資項目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮(zhèn)PPP融資項目的順利實施，政府還應(yīng)利用其自身優(yōu)勢培養(yǎng)和引進一批熟悉PPP項目和投融資結(jié)構(gòu)的專業(yè)性人才。當(dāng)然也應(yīng)該為特色小鎮(zhèn)后續(xù)的經(jīng)營和發(fā)展儲備一批專業(yè)對口的人才。

4.2 提供稅收優(yōu)惠政策

社會資本參與到特色小鎮(zhèn)PPP融資項目時，政府應(yīng)加大政策引導(dǎo)，如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，以達(dá)到降低社會資本的投資成本。如在建設(shè)階段，政府可以采取免征和少征稅費的稅收減免政策。在運營環(huán)節(jié)，對于特色小鎮(zhèn)的租金稅收方面可以免征房產(chǎn)稅和營業(yè)稅。雖然這樣對于政府來說，損失到一部分的財政收入，但是未來特色小鎮(zhèn)的一些衍生性產(chǎn)業(yè)會對政府的稅收產(chǎn)生一定的補充。

4.3 專業(yè)的金融支持政策

政府對于特色小鎮(zhèn)PPP項目提供金融支持時，不僅要出臺相應(yīng)的金融政策，還需要建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業(yè)銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對于社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負(fù)擔(dān)，吸引民營資本參與。同時，政策還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個金融機構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目。在資本市場里，直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益?zhèn)?。還有一些比較流行的融資方式適合特色小鎮(zhèn)PPP項目，因為特色小鎮(zhèn)PPP項目目前不會產(chǎn)生收益，但是特色小鎮(zhèn)未來會產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這樣就可以通過資產(chǎn)證券化來進行特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資。

5 結(jié)論

目前，各級地方政府響應(yīng)中央號召，利用自身文化或產(chǎn)業(yè)特色，推出了一批特色小鎮(zhèn)。但是考慮到地方政府的財政能力，未來資金約束仍然是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本，既可減輕政府負(fù)擔(dān)，還可以拓寬融資渠道，實現(xiàn)政府和社會資本實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。無論是從理論還是從政策導(dǎo)向上來看，特色小鎮(zhèn)采用PPP模式都及具可行性。因此，特色小鎮(zhèn)采用PPP模式運作，一方面能夠讓特色小鎮(zhèn)PPP項目獲得較為充足的社會資金，以緩解政府的財政壓力。另一方面，利用民營企業(yè)的先進的管理手段和技術(shù)能夠使特色小鎮(zhèn)的未來經(jīng)營，更加優(yōu)質(zhì)高效。目前，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進一步推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。