如何解讀財(cái)政部財(cái)金[2016]91號文中對PPP土地一級開發(fā)的有關(guān)規(guī)定？

2016 年 10月13日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目、加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號）。值得注意的是，該通知嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目用地利用的規(guī)范?！锻ㄖ返谖鍡l指出：“PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式”。同時，“PPP 項(xiàng)目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤?！?/p>

從《通知》的內(nèi)容來看，主要針對PPP 項(xiàng)目與土地掛鉤問題進(jìn)行了調(diào)整。首先，明確了項(xiàng)目用地應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，采用劃撥、出讓或者租賃方式供應(yīng)；其次，對項(xiàng)目投資方和用地者的確定環(huán)節(jié)加以合并，即土地招拍掛與PPP社會資本采購合并；最后，強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收人掛鉤等。

然而，想在具體操作中實(shí)現(xiàn)通知要求的項(xiàng)目投資方與用地者確定環(huán)節(jié)的“合并實(shí)施”，尚需更為明確的規(guī)定。此外，不少PPP 項(xiàng)目資金的主要來源仍與土地出讓收入掛鉤，短期內(nèi)要全面禁止這種行為仍有難度。由于目前我國PPP實(shí)施的法律法規(guī)還處于調(diào)整和變化階段，未來的政策變化具有一定的不確定性，故本書仍對土地一級開發(fā)的PPP模式進(jìn)行了介紹，詳見8。4節(jié)的有關(guān)內(nèi)容。

另外，財(cái)預(yù)[2017]62號文又進(jìn)一步規(guī)范了土地一級開發(fā)融資問題，主要以專項(xiàng)債方式解決。