【農(nóng)業(yè)】探索在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)文件要求地方各級財政部門要在水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，既有現(xiàn)實需求，也具備一定的條件，國際上也有一些成功案例，但由于受到各種因素制約，目前還處于摸索階段。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)具有長期的農(nóng)業(yè)項目投資管理經(jīng)驗，遍布全國的組織機(jī)構(gòu)，與涉農(nóng)投資相關(guān)各方關(guān)系比較密切，具備在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域探索PPP模式有利條件。

我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)具備實施農(nóng)業(yè)PPP項目的有利條件

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)探索實施農(nóng)業(yè)PPP項目，既有現(xiàn)實的迫切需要，也具備一定的有利條件，具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（一）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有必要積極探索農(nóng)業(yè)PPP項目

從資金需求看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)潛力巨大，資金需求持續(xù)穩(wěn)定，需要積極引入社會資本。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020年）》，到2020年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，完成重點中型灌區(qū)節(jié)水改造1575處，但截至“十二五”末，實際建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.36億畝，完成重點中型灌區(qū)改造650處，如果完全依靠財政投資，完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)面臨很大困難。

從組織保障看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)自1988年開始實施以來，已經(jīng)形成了一套比較嚴(yán)密的項目管理、資金管理機(jī)制和遍布全國2300多個農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)，不但具有長期的農(nóng)業(yè)項目投資管理經(jīng)驗，也與各地龍頭企業(yè)、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)等形成了比較密切的合作關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項目有隊伍、有經(jīng)驗、有抓手、有伙伴。

從工作基礎(chǔ)看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)長期實行的“民辦公助”投入政策，資金績效評價、地方農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)探索的“先建后補(bǔ)”經(jīng)驗等都或多或少具備了農(nóng)業(yè)PPP項目的基礎(chǔ)特征。特別是近年來國家農(nóng)發(fā)辦推行的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資新模式，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自籌資金或向金融機(jī)構(gòu)貸款申報實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目，都為試點農(nóng)業(yè)PPP項目打下了良好基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部分項目具備采用PPP模式的有利條件

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中，已有一部分試點的項目設(shè)計理念、交易結(jié)構(gòu)和規(guī)范實施要求符合PPP模式的一些基礎(chǔ)特征。通過優(yōu)化項目實施方案，具備開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點的基礎(chǔ)。

依托龍頭企業(yè)開展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)試點項目。2013年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)啟動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)試點，單個園區(qū)項目的財政資金投入在1億元左右，其中支持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)部分為30%—50%，由產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在園區(qū)內(nèi)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)購建、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品倉儲和流通能力等。園區(qū)由財政資金和社會資本共同投入資金，規(guī)劃設(shè)計園區(qū)試點方案，組織項目實施，開展工程項目建設(shè)，以私營企業(yè)為主開展園區(qū)運(yùn)營，企業(yè)直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備由企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行維護(hù)。園區(qū)項目由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府，或者由社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，可以改造成為PPP模式中BOT模式（即建設(shè)-運(yùn)營-移交，指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運(yùn)作方式，合同期限一般為20-30年。）或BOO模式（即建設(shè)-擁有-運(yùn)營，BOO由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。）。

依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目。2015年起，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試點國有農(nóng)場以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為實施主體，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。一是貼息方式，按照“主體自籌、銀行貸款、財政貼息”的模式運(yùn)行。實施主體負(fù)責(zé)投入不低于項目總投資20%的資本金；銀行為實施主體提供不超過項目總投資80%的中長期信貸支持；在達(dá)到工程項目建設(shè)目標(biāo)和績效目標(biāo)的前提下，中央財政按照當(dāng)期基準(zhǔn)利率給予全程貼息。二是補(bǔ)助方式，按照“主體墊資、銀行貸款、財政補(bǔ)助”的模式運(yùn)行。實施主體負(fù)責(zé)投入不低于項目總投資1/3的資本金；銀行負(fù)責(zé)為實施主體提供不超過項目總投資2/3的中長期信貸支持；中央財政以先建后補(bǔ)的方式，對實施主體出資部分給予全額補(bǔ)助。由政府采取貼息或補(bǔ)助對項目的可行性缺口進(jìn)行補(bǔ)貼，確保項目符合公共利益要求。項目由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，可以改造成為PPP模式中BOO模式（即建設(shè)-擁有-運(yùn)營）。

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實施的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營資金重點支持經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等種植養(yǎng)殖基地項目；糧油、果蔬、畜禽等農(nóng)產(chǎn)品加工項目；農(nóng)產(chǎn)品儲藏保鮮、產(chǎn)地批發(fā)市場等流通設(shè)施項目。具體包括財政補(bǔ)助項目和貸款貼息項目，同時鼓勵各地采取“先建后補(bǔ)”的管理方式。貸款貼息采取“先選項后結(jié)算”方式，由地方農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)編制貸款項目計劃，次年根據(jù)實際獲得的貸款及付息進(jìn)行貼息。項目由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，可以改造成為PPP模式中BOO模式（即建設(shè)-擁有-運(yùn)營）。

其他項目類型。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在農(nóng)業(yè)科技推廣中采用的合同管理方式，在田間小微基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中探索的“井長制”，對于推廣運(yùn)用PPP模式也有一定的啟發(fā)意義。可以改造成為PPP模式中MC（即管理合同，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。），或TOT（即轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交，指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。）

有關(guān)政策建議

（一）著力完善農(nóng)業(yè)PPP的政策制度框架。一是要明晰農(nóng)業(yè)項目參與各方的法律關(guān)系。嚴(yán)格按照法律和合同規(guī)定辦事，圍繞產(chǎn)權(quán)人和受益人落實項目“法人”，明確投資者、經(jīng)營者、受益者三者關(guān)系，重點抓好經(jīng)營性資產(chǎn)量化、資源性資產(chǎn)確權(quán)、公共服務(wù)性資產(chǎn)管護(hù)等工作，促使項目投資落到實處，建設(shè)質(zhì)量有監(jiān)督，資金使用有效益。二是要研究制定推行農(nóng)業(yè)PPP項目的指導(dǎo)意見。建議根據(jù)PPP整體制度框架和法律規(guī)定要求，在總結(jié)借鑒其他行業(yè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)業(yè)PPP項目指導(dǎo)意見，明確投資領(lǐng)域、準(zhǔn)入條件、發(fā)起方式、項目申報流程、融資結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理、利益保障機(jī)制、投資回報實現(xiàn)途徑等，用清晰的制度框架引導(dǎo)各方預(yù)期，調(diào)動社會資本參與投資的積極性。特別要針對農(nóng)業(yè)特點，對社會敏感度高、政策性強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)登記、資金監(jiān)管、收益分配等提出妥善解決辦法。指導(dǎo)意見的研究制定要注意聽取行業(yè)專家和中介機(jī)構(gòu)意見，確保指導(dǎo)意見的規(guī)范性和實用性。三是要完善公共財政投入政策,加強(qiáng)對企業(yè)、農(nóng)民的引導(dǎo)和支持。農(nóng)業(yè)PPP項目可以試行“自下而上”項目申報機(jī)制，改革原有的計劃性政府投資管理模式。一方面，將各類農(nóng)業(yè)投資規(guī)劃向社會發(fā)布，鼓勵社會資本依據(jù)規(guī)劃發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP項目，可以平等申請財政支農(nóng)資金，并予以適當(dāng)傾斜；另一方面，由政府組織實施的農(nóng)業(yè)投資項目，條件具備的鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與投資，政府部門重點監(jiān)管好資金用途和資金績效。對于地方運(yùn)用PPP模式置換或節(jié)約的財政資金,允許自行統(tǒng)籌安排。

（二）建議農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)積極開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)探索實施農(nóng)業(yè)PPP項目，既有現(xiàn)實的迫切需要，也具備一定的有利條件，具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一是以項目投融資模式改革帶動公共產(chǎn)品供給方式改革。根據(jù)公共產(chǎn)品供給方式改革方向和財政工作新要求，逐步將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以往采用的政策性資金籌措方案，轉(zhuǎn)向以項目為主體的財政資金和社會資本聯(lián)合融資方案，以資金供給方式改革為切入點推動提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績效，更加注重制定規(guī)劃計劃、創(chuàng)設(shè)扶持政策、制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)正向預(yù)期、加強(qiáng)監(jiān)督檢查。二是發(fā)揮機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，搭建政策體系。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)作為財政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要發(fā)揮資金項目統(tǒng)一管理優(yōu)勢，做好涵蓋農(nóng)業(yè)PPP項目全生命周期的政策設(shè)計，特別要在融資方案審查、物有所值評價、績效指標(biāo)設(shè)計等農(nóng)業(yè)PPP項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，破解難題，形成可借鑒、可推廣的政策經(jīng)驗。三是積極試點農(nóng)業(yè)PPP項目可行模式。農(nóng)業(yè)PPP項目的具體模式靈活多樣，可行的模式和存在的困難都需在實踐中完善解決，在此基礎(chǔ)上抓好政策評估和案例研究。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)可選擇條件具備的地方開展農(nóng)業(yè)PPP示范性項目試點，對于已納入項目庫的新建農(nóng)業(yè)PPP項目優(yōu)先安排資金予以扶持，適當(dāng)提高投資和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，可考慮單獨安排資金指標(biāo)；對于存量項目采取PPP模式改造的，可以優(yōu)先安排新建配套項目、適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先補(bǔ)助工程管護(hù)資金等方式予以支持，同時，對于吸引社會資本置換出的財政資金允許地方統(tǒng)籌安排。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)PPP模式的技術(shù)支撐力量建設(shè)。目前，全國范圍內(nèi)的PPP項目都處于探索實施階段，按照財政部有關(guān)文件要求，完整的PPP項目包括“項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交”五大階段和十九個步驟。一個規(guī)范的農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案，需要明確項目合作范圍及期限，運(yùn)作方式，風(fēng)險分配框架，交易結(jié)構(gòu)，合同體系，監(jiān)管架構(gòu)，采購方式等，由于每個項目條件各異，因此屬于非標(biāo)準(zhǔn)化項目融資安排，為降低制度運(yùn)行成本，亟需加強(qiáng)技術(shù)支撐力量建設(shè)。一是加強(qiáng)政策研究和儲備。PPP在我國不是一個新的概念，但2014年以來引入全新理念，用PPP模式改善公共產(chǎn)品的供給和管理。建議組織開展農(nóng)業(yè)PPP項目課題研究和專題研討，更新理念認(rèn)識，凝聚各方共識，梳理政策框架，分析制約因素，開展政策設(shè)計和評估，為推動農(nóng)業(yè)PPP項目落地實施做好政策儲備。二是依托專業(yè)力量做好技術(shù)支撐文件研究編制。毋庸諱言，農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案的編制要比一般的農(nóng)業(yè)投資項目更為復(fù)雜，技術(shù)要求更高，特別是資金籌措方案、財政補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)測算、物有所值原則評估、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)計等，需要財政、財務(wù)、法律、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)＜覐牟煌嵌冗M(jìn)行評估論證。開展定性評估需要成功的規(guī)范性指引，開展定量評估還需要借助一定的數(shù)量化模型工具。這些技術(shù)支撐文件應(yīng)當(dāng)作為公共產(chǎn)品，由政府組織專業(yè)力量研究編制，為各方科學(xué)論證項目可行性，規(guī)范編制項目實施方案提供技術(shù)支撐。三是引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)PPP項目的探索性設(shè)計?，F(xiàn)有PPP項目中介機(jī)構(gòu)大多從工程設(shè)計、造價咨詢等跨行業(yè)從事PPP咨詢服務(wù)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不熟悉；同時，農(nóng)業(yè)項目專家對于PPP模式尚不熟悉，還難以承擔(dān)編制高質(zhì)量項目實施方案的任務(wù)。起步階段，可要求中介機(jī)構(gòu)對個別條件成熟的農(nóng)業(yè)項目開展探索性項目設(shè)計，試編PPP模式實施方案，與一般農(nóng)業(yè)項目實施方案進(jìn)行對比研究，以期積累經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，培養(yǎng)具備PPP知識的專家隊伍。

（四）充分利用國際組織的智力資源和項目經(jīng)驗，積極組織開展我國農(nóng)業(yè)PPP項目試點。一是開展政策對話和知識合作，借鑒其他國家和國際組織發(fā)展農(nóng)業(yè)PPP項目的有益經(jīng)驗。英國從上世紀(jì)80年代開始嘗試PPP模式，在幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域予以推廣；一些國際組織對農(nóng)業(yè)PPP項目進(jìn)行了廣泛研究，通過實施項目積累了不少經(jīng)驗。建議充分利用其智力資源和項目經(jīng)驗，有針對性地聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)PPP項目課題研究、專題研討、案例分享、實地考察等，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提供有益借鑒。二是利用國際組織優(yōu)惠資金開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點。隨著我國綜合國力增長和發(fā)展水平提高，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)發(fā)基金等國際組織對華項目合作將更加突出示范性和創(chuàng)新性，它們也有不少實施農(nóng)業(yè)PPP項目的成功國際經(jīng)驗。建議積極考慮利用國際組織資金開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點，并請國際組織提供必要的技術(shù)指導(dǎo)，開展項目設(shè)計和評估論證專題培訓(xùn)，幫助編制項目實施方案的示范性文本，為我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式積累經(jīng)驗。