【城市綜合開(kāi)發(fā)】片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP實(shí)踐操作隨想

近日，一則名為“七部委發(fā)文促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變”的新聞引起了PPP業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注，大家似乎又嗅到了新政策的風(fēng)向。仔細(xì)一讀，新聞所述文件原來(lái)是國(guó)家發(fā)改委、科技部、民政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部及商務(wù)部七部委于2015年12月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃[2015]2832號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”）。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展提出了新指導(dǎo)，并提出要積極引入社會(huì)資本，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供，探索開(kāi)發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包。

姑且不論這份文件新不新，在本輪PPP中，以PPP模式進(jìn)行新區(qū)開(kāi)發(fā)、新城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等等（我們且稱呼其為片區(qū)開(kāi)發(fā)吧），倒是方興未艾（至少?gòu)母拍钌希?。?duì)于這類(lèi)型的PPP，采用什么樣的交易結(jié)構(gòu)，沒(méi)有明確的法律要求，大家都是摸著石頭過(guò)河。不過(guò)，片區(qū)開(kāi)發(fā)早就是一個(gè)歷史上的存在了，看看各地有多少管委會(huì)，有多少新城、新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，你就知道了，還記得那些年無(wú)比風(fēng)光的蘇州工業(yè)園區(qū)嗎？

回顧一路走來(lái)的片區(qū)開(kāi)發(fā)，基本上都是這個(gè)套路：土地規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征收、拆遷、七通一平、水務(wù)、燃?xì)狻⒐?、公共交通等市政公用事業(yè)建設(shè)、道路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)建設(shè)，招商引資，導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，留住人口。

有錢(qián)的政府，可以把上面所有的事情都自己掏腰包先干了。沒(méi)錢(qián)的政府，就要琢磨在什么環(huán)節(jié)引入企業(yè)的資金。經(jīng)驗(yàn)主義的看（來(lái)自我自己的經(jīng)驗(yàn)），一般是在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、市政公用事業(yè)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)上引入企業(yè)資金。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式有固定收益模式，土地收益分成模式等。市政公用事業(yè)一般采取BOT模式，而道路等基礎(chǔ)設(shè)施一般采取BT模式（久違了）。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的探索開(kāi)發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包的模式，提倡對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)不局限于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而是把片區(qū)發(fā)展的服務(wù)項(xiàng)目（可能包括區(qū)域定位規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等）作為一個(gè)整體外包給社會(huì)投資人。 

這種模式，在國(guó)內(nèi)也已經(jīng)有實(shí)踐。固安工業(yè)園新城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，其合作模式就是采用“產(chǎn)城融合”的整體開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制，由社會(huì)投資人提供工業(yè)園建設(shè)開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合解決方案。從該工業(yè)園的發(fā)展成果而言，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為其在園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面是比較成功的。社會(huì)投資人利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行招商引資，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行研究，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了規(guī)劃及方向。社會(huì)投資人與整個(gè)工業(yè)園的關(guān)系是非常密切的，這個(gè)工業(yè)園也成為了社會(huì)投資人華夏幸福一個(gè)非常典型的品牌及業(yè)績(jī)。

這種模式也在被廣泛的學(xué)習(xí)及復(fù)制。各城各地新片區(qū)感覺(jué)遍地都是，但是真正落地實(shí)施并良好運(yùn)行的，又有幾個(gè)？固安工業(yè)園項(xiàng)目是在02年開(kāi)始額，當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境與現(xiàn)在相比可謂天壤之別。本輪PPP發(fā)展潮中，國(guó)家各部委出臺(tái)的法規(guī)文件超過(guò)100多份，對(duì)PPP項(xiàng)目的提出了實(shí)質(zhì)性及程序性的要求。符合上述法規(guī)文件的要求、遵循PPP流程，成為了每個(gè)PPP項(xiàng)目的必要前提。

而就PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，片區(qū)開(kāi)發(fā)是個(gè)復(fù)雜的事：需要統(tǒng)籌考慮該區(qū)域的規(guī)劃，提前編制好規(guī)劃；片區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)期限一般較長(zhǎng)，所包含的項(xiàng)目?jī)?nèi)容也比較復(fù)雜，在項(xiàng)目初期就需要對(duì)項(xiàng)目的邊界及范圍有清晰的界定；一個(gè)整體項(xiàng)目中可能涉及不用同性質(zhì)及不同類(lèi)型的子項(xiàng)目，針對(duì)不同的子項(xiàng)目需要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同的交易結(jié)構(gòu)；需要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及投資人的回報(bào)情況確定政府與社會(huì)資本的合作期限等等。這些問(wèn)題都是項(xiàng)目落地實(shí)施的需要提前考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。

在這波片區(qū)開(kāi)發(fā)的熱潮中，可以看到，大型房地產(chǎn)企業(yè)、央企已經(jīng)投身于或者正在尋找機(jī)會(huì)投身于其中，甚至將其視為其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、華麗轉(zhuǎn)身的一個(gè)契機(jī)。投資人抱著熱忱拉著錢(qián)，沒(méi)把項(xiàng)目想清楚、關(guān)鍵問(wèn)題把握好、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)清楚就撲通一聲跳下了水，光聽(tīng)見(jiàn)錢(qián)砸水里的聲音了，最后卻變成了“空城”、“鬼城”，那可是政府和企業(yè)的雙輸局面。

從某個(gè)角度講，如果企業(yè)只是參與了片區(qū)開(kāi)發(fā)中的一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)環(huán)節(jié)，即便企業(yè)投資的金額再大，也不能叫片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP。根據(jù)片區(qū)開(kāi)發(fā)的目標(biāo)，企業(yè)參與了片區(qū)開(kāi)發(fā)中的各個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)（純市場(chǎng)化的領(lǐng)域除外），實(shí)現(xiàn)了片區(qū)開(kāi)發(fā)目標(biāo)，這才屬于終極意義上的片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP。

政府的地盤(pán)，讓企業(yè)做主。在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，充分利用企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)、品牌、資金，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，這才是片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP存在的意義。