PPP是政府購買服務(wù)的有效創(chuàng)新

不少人認為政府購買服務(wù)與PPP是并列的兩種模式，或是將政府購買服務(wù)視為廣義的PPP模式的一種。財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）提出，政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）明確，政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新?？梢姸卟⒎遣⒘嘘P(guān)系，PPP也并不包含政府購買服務(wù)，而是政府購買服務(wù)諸多形式中的一種。

從政府采購法律法規(guī)角度來看，《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等法律規(guī)章制度，構(gòu)成了我國政府購買服務(wù)的制度大廈。這些法律規(guī)章文件均對政府采購工程和服務(wù)的范圍作了界定。需要指出的是，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)，只能對存量項目和增量項目的運營、維護、管理等基本公共服務(wù)進行采購，而不能將工程建設(shè)單獨視為服務(wù)的一項內(nèi)容，與運維服務(wù)打包，進行一次性采購。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》等招標(biāo)投標(biāo)法律體系的相關(guān)規(guī)定，政府采購工程和服務(wù)，需要分別就工程和服務(wù)進行至少兩次采購、談判、簽約。即政府先與工程建設(shè)方達成合約，項目建成后，再通過第二次采購流程與運營者簽訂服務(wù)合約，對項目進行運營管理。

實踐中，工程采購項目可行性研究報告重點提出技術(shù)條件、建設(shè)方案、工程規(guī)模、投資總額及項目經(jīng)濟分析等，對于項目邊界條件、運作方式、風(fēng)險分配、對價條件、交易結(jié)構(gòu)、合同體系等問題，則需在采購談判過程中加以明確。從項目總體質(zhì)量分析，工程建設(shè)者希望以最小化的成本獲得收益的最大化，不會重點考慮工程建造質(zhì)量與運營中的成本、收益等問題；社會資本則青睞于有固定收益回報的項目，面對工程質(zhì)量或收益不佳的運營對象，甚至有可能無法完成服務(wù)合約，為降低損失，提前將項目服務(wù)轉(zhuǎn)回政府部門。此外，在政府債務(wù)負擔(dān)大、融資難度大的背景下，地方政府往往很難按節(jié)點足額支付工程款，采購工程的實質(zhì)就轉(zhuǎn)變成了帶資承包的建設(shè)移交模式。而且，由于工程建設(shè)與運維服務(wù)被分成兩次采購，政府對項目全生命周期內(nèi)的費用支出及采購效果很難作出有效的整體評價。

而在PPP模式中，項目操作、政府支出等發(fā)生了變化。PPP初步實施方案與編制項目可行性研究報告同步進行，通過財政可承受能力評價和物有所值評價，政府可對項目全生命周期內(nèi)的支出和效果有較為全面的認識，進而明確項目全生命周期內(nèi)的各個環(huán)節(jié)及條件。在此基礎(chǔ)上進行市場測試，將項目條件發(fā)布給潛在的合作伙伴，測試項目吸引力。在采購環(huán)節(jié)，財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》明確了PPP模式下的采購程序、爭議處理和監(jiān)督檢查的各項原則。PPP項目實施機構(gòu)通過采購、談判、簽約，將設(shè)計、建設(shè)、融資和運維等項目全生命周期內(nèi)的各項工作一次性采購?fù)瓿伞?/p>

從政府支出費用看，采用PPP模式，實際上是將一次性財政預(yù)算投入轉(zhuǎn)化為整個PPP合同期內(nèi)（不少于10年）的長期固定費用支出，使以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃。這不僅緩解了短期內(nèi)債務(wù)問題，更重要的是可通過績效考核保障社會資本的服務(wù)質(zhì)量。

從項目效果看，在PPP模式下，將建設(shè)者與運營服務(wù)者統(tǒng)一起來，社會資本在進行建設(shè)時會考慮運營成本與收益，其目標(biāo)不僅僅局限于工程建設(shè)或運營服務(wù)兩個方面，而是在完成政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，使項目全生命周期的總收益最大化，這就要求社會資本不斷提高項目運營服務(wù)水平。