PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本聯(lián)合體成員退出問(wèn)題簡(jiǎn)析

近期，筆者服務(wù)的PPP項(xiàng)目中，屢屢出現(xiàn)中標(biāo)聯(lián)合體基金成員方在簽訂《PPP項(xiàng)目合作合同》后申請(qǐng)退出PPP項(xiàng)目，拒不簽訂項(xiàng)目公司《股東合同》，也不參與組建項(xiàng)目公司的問(wèn)題。聯(lián)合體成員的建設(shè)方向?qū)嵤C(jī)構(gòu)承諾，可承擔(dān)原應(yīng)當(dāng)由基金成員方承擔(dān)的融資責(zé)任，希望推動(dòng)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行。本文將結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)及一般PPP項(xiàng)目文件的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

目前，大多數(shù)PPP項(xiàng)目的融資方式是建筑類企業(yè)通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)基金共同投資PPP項(xiàng)目公司，利用產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行資本金融資以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司出表。2018年4月27日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“資管新規(guī)”）?！顿Y管新規(guī)》禁止資金池、期限錯(cuò)配，禁止多層嵌套，限制股債投資方式，限制增信措施，打破剛性兌付，且明確過(guò)渡期后不得存續(xù)滾動(dòng)發(fā)行產(chǎn)品的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行PPP項(xiàng)目資本金融資操作模式產(chǎn)生了極大制約。

《資管新規(guī)》發(fā)布后，金融機(jī)構(gòu)基本暫停了PPP項(xiàng)目資本金融資業(yè)務(wù)，眾多已作為聯(lián)合體成員資金方中標(biāo)PPP項(xiàng)目、簽訂《PPP項(xiàng)目合作合同》的基金成員方公司紛紛要求退出聯(lián)合體，拒不簽訂《股東合同》并拒絕參與設(shè)立項(xiàng)目公司。上述情形出現(xiàn)后，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)面臨兩個(gè)選擇：

一是接受聯(lián)合體建設(shè)方的承諾和擔(dān)保，由建設(shè)方承接基金成員方的出資比例，項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行；

二是以聯(lián)合體成員變動(dòng)為由，廢除已中標(biāo)聯(lián)合體資格，重新選擇社會(huì)資本方。

筆者結(jié)合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及一般PPP項(xiàng)目《實(shí)施方案》、《招標(biāo)文件》、《PPP項(xiàng)目合作合同》的內(nèi)容，對(duì)上述兩種操作的可行性分析如下：

1、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》、《政府采購(gòu)法》明確：在整個(gè)招投標(biāo)階段，如果有聯(lián)合體成員因故退出，將會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定：“兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)”；《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定了相同的內(nèi)容。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條第三款規(guī)定，聯(lián)合體各方在同一招標(biāo)項(xiàng)目中以自己名義單獨(dú)投標(biāo)或者參加其他聯(lián)合體投標(biāo)的，相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效。因此，投資人聯(lián)合體在投標(biāo)過(guò)程中，是作為一個(gè)完整的投標(biāo)人，其內(nèi)部成員的任何變更，如成員的增減替換，將導(dǎo)致原來(lái)聯(lián)合體的不復(fù)存在，進(jìn)而終止原聯(lián)合體在投標(biāo)過(guò)程中的活動(dòng)。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條規(guī)定：“招標(biāo)人接受聯(lián)合體投標(biāo)并進(jìn)行資格預(yù)審的，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無(wú)效”，第三十八條規(guī)定：“投標(biāo)人不再具備資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件或者其投標(biāo)影響招標(biāo)公正性的，其投標(biāo)無(wú)效”。因此，在整個(gè)招投標(biāo)階段，如果有投資人聯(lián)合體成員因故退出，將會(huì)造成投標(biāo)無(wú)效的結(jié)果。

2、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的采購(gòu)環(huán)節(jié)完成時(shí)點(diǎn)的確定，決定著聯(lián)合體成員退出是導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效、應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)，還是導(dǎo)致項(xiàng)目可以繼續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵。

《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的主要內(nèi)容是對(duì)于政府采購(gòu)招投標(biāo)流程進(jìn)行規(guī)制。其中《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定：聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同。《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定：聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同。兩者均規(guī)定中標(biāo)聯(lián)合體各方均有義務(wù)與招標(biāo)人/采購(gòu)人簽訂“合同”或“采購(gòu)合同”。但是，PPP項(xiàng)目有其特殊性，涉及到的合同主要包括《PPP項(xiàng)目合作合同》、《股東合同》及《PPP項(xiàng)目合同》。對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》中的“合同”及《政府采購(gòu)法》中的“采購(gòu)合同”到底對(duì)應(yīng)PPP合同體系中的哪一具體合同，法律法規(guī)并未進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于該“合同”的理解主要存在兩種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)是，認(rèn)為PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)?fù)瓿蓵r(shí)點(diǎn)為《PPP項(xiàng)目合作合同》的簽訂，中標(biāo)社會(huì)資本各方組建聯(lián)合體參與招投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)已經(jīng)完成。基金成員方退出不影響聯(lián)合體中標(biāo)的效力，項(xiàng)目可繼續(xù)由另外的聯(lián)合體成員完成。

另一種觀點(diǎn)是，認(rèn)為PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)?fù)瓿蓵r(shí)點(diǎn)為《PPP項(xiàng)目合同》的簽訂，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》中關(guān)于資格預(yù)審后聯(lián)合體成員變更導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效的相關(guān)規(guī)定。聯(lián)合體成員變更導(dǎo)致原來(lái)的聯(lián)合體不復(fù)存在，項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新招標(biāo)。

3、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的采購(gòu)環(huán)節(jié)完成時(shí)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體項(xiàng)目文件來(lái)判斷。

在法律法規(guī)并未對(duì)社會(huì)資本方的采購(gòu)環(huán)節(jié)完成時(shí)點(diǎn)進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體項(xiàng)目文件的內(nèi)容，對(duì)該時(shí)點(diǎn)進(jìn)行確定。PPP項(xiàng)目文件體系一般包括：《實(shí)施方案》、《招標(biāo)文件》、《投標(biāo)文件》及《聯(lián)合體協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目投資合作合同》、《股東合同》、《PPP項(xiàng)目合同》。在《股東合同》簽訂前，對(duì)聯(lián)合體成員的權(quán)利義務(wù)邊界，可結(jié)合《實(shí)施方案》、《招標(biāo)文件》、《投標(biāo)文件》及《聯(lián)合體協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目投資合作合同》來(lái)判斷。

以筆者服務(wù)過(guò)的某一特定PPP項(xiàng)目的上述文件相關(guān)內(nèi)容為例：

（1）該項(xiàng)目《實(shí)施方案》明確：當(dāng)政府對(duì)社會(huì)資本完成采購(gòu)后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本方簽署PPP項(xiàng)目合作合同，該合同通過(guò)正式條款明確政府與社會(huì)資本的合作意向、職責(zé)，為項(xiàng)目公司設(shè)立、PPP項(xiàng)目合同的簽訂提供指引，保障合作的進(jìn)行。其中，“中選社會(huì)資本的權(quán)利和義務(wù)”項(xiàng)規(guī)定：按照合同的約定注冊(cè)成立項(xiàng)目公司；作為PPP項(xiàng)目的最終責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的融資，并保證按照《PPP項(xiàng)目合同》約定的時(shí)間及進(jìn)度融資到位；

（2）該項(xiàng)目《公開(kāi)招標(biāo)文件》明確：聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂合同，就中標(biāo)項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任；采購(gòu)人應(yīng)在“競(jìng)爭(zhēng)者（投標(biāo)人）須知前附表”規(guī)定的期限內(nèi)，與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的PPP合同。中標(biāo)社會(huì)資本無(wú)正當(dāng)理由拒簽PPP合同的，采購(gòu)人取消其中標(biāo)資格，其投標(biāo)保證金不予以退還?！对u(píng)審辦法附表》“企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率”“小于60%得3分；大于60%小于70%得2分……大于80%得0分”；“企業(yè)融資能力”“合計(jì)金額大于50億得3分（如為聯(lián)合體，考核聯(lián)合體各家累計(jì)金額）”；“信貸記錄分析”“如聯(lián)合體，考核聯(lián)合體主要融資責(zé)任方”；

（3）投標(biāo)人《聯(lián)合體協(xié)議》除約定各方出資比例外，還約定：聯(lián)合體各成員單位內(nèi)部分工：建設(shè)方1總體負(fù)責(zé)，包括項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目移交，以及主要建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任；建設(shè)方2職責(zé)為項(xiàng)目融資、建設(shè)（地面道路工程、隧道工程附屬工程等）、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任；資金方1職責(zé)為項(xiàng)目融資；資金方2職責(zé)為項(xiàng)目融資。

（4）該項(xiàng)目已經(jīng)簽訂的《PPP項(xiàng)目合作合同》中明確：項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為XX億元，其中政府方出資代表出資XX萬(wàn)元，出資比例XX%；建設(shè)方1出資XX萬(wàn)元，占比XX%；建設(shè)方2出資XX萬(wàn)元，占比XX%；資金方1出資XX萬(wàn)元，占比XX%；資金方2出資XX萬(wàn)元，占比XX%。項(xiàng)目公司注冊(cè)成立之日起90日內(nèi)，乙方及政府出資代表按照股權(quán)比例，一次性將注冊(cè)資本出資到位。同時(shí)，《PPP項(xiàng)目合作合同》中還進(jìn)一步明確了5.5“項(xiàng)目公司股權(quán)變更的限制”：自項(xiàng)目公司成立之日起，至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后3年內(nèi)為股權(quán)鎖定期。在股權(quán)鎖定期內(nèi)，除非應(yīng)法律要求（由司法機(jī)關(guān)裁定和執(zhí)行），乙方不得將其在項(xiàng)目公司擁有的股權(quán)或權(quán)益進(jìn)行全部或部分轉(zhuǎn)讓。

綜上，該項(xiàng)目相關(guān)各文件整體反映：就《實(shí)施方案》、《招標(biāo)文件》等項(xiàng)目文件關(guān)于“融資責(zé)任”的約定來(lái)看，中標(biāo)社會(huì)資本方均是以聯(lián)合體的形式對(duì)政府方承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。而在《聯(lián)合體協(xié)議》及《PPP項(xiàng)目合作合同》中則明確了聯(lián)合體各方在項(xiàng)目公司中所持具體股權(quán)比例。對(duì)于項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，中標(biāo)聯(lián)合體各方也是被作為整體對(duì)待，未對(duì)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓進(jìn)行明確。

雖然《實(shí)施方案》明確“當(dāng)政府對(duì)社會(huì)資本完成采購(gòu)后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本方簽署PPP項(xiàng)目合作合同”，即可以理解為《PPP項(xiàng)目合作合同》簽訂后，社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)即完成。但在該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過(guò)程中，兩家基金成員方的融資能力對(duì)評(píng)分結(jié)果有一定的影響，其具體影響程度及是否是該聯(lián)合體中標(biāo)的決定因素?zé)o法確定。

因此，對(duì)于該項(xiàng)目，我們傾向于認(rèn)為：PPP項(xiàng)目中標(biāo)聯(lián)合體作為社會(huì)資本承擔(dān)融資責(zé)任，一旦實(shí)施機(jī)構(gòu)允許基金成員方退出，僅有建設(shè)方和政府的出資代表設(shè)立項(xiàng)目公司，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)可能造成不利影響；同時(shí)，基金成員方在融資能力對(duì)評(píng)分結(jié)果有影響的情況下，允許其退出的做法對(duì)其他社會(huì)資本投標(biāo)人也是不公平的，且可能與現(xiàn)行的法律法規(guī)和PPP相關(guān)政策相沖突，建議客戶謹(jǐn)慎對(duì)待。

4、如允許聯(lián)合體成員退出或變更持股比例，則在《PPP項(xiàng)目合同》中，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)置嚴(yán)格的融資條款，將融資交割作為合同繼續(xù)履行的前提條件。

《政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定：“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。中標(biāo)、成交通知書(shū)對(duì)采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出后，采購(gòu)人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，中標(biāo)后簽署采購(gòu)合同，不得背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。對(duì)于“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的定義，相關(guān)法律、法規(guī)并無(wú)明確規(guī)定。在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招標(biāo)中，聯(lián)合體作為一方，對(duì)外共同承擔(dān)社會(huì)資本方的義務(wù)。如允許聯(lián)合體成員內(nèi)部變更持股比例，其底線是不能夠影響聯(lián)合體前述義務(wù)的承擔(dān)。就資金方退出而言，則是要確保不影響PPP項(xiàng)目融資。因此，在簽訂《PPP項(xiàng)目合同》前，應(yīng)當(dāng)對(duì)聯(lián)合體剩余成員的融資能力進(jìn)行評(píng)估，在其能夠提供滿足PPP項(xiàng)目融資需求的擔(dān)保的前提下，簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，并在合同中對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)置嚴(yán)格的融資條款，將融資交割作為合同繼續(xù)履行的前提條件。

綜上

對(duì)中標(biāo)聯(lián)合體基金成員方在簽訂《PPP項(xiàng)目合作合同》后申請(qǐng)退出PPP項(xiàng)目，在拒不簽訂項(xiàng)目公司《股東合同》、組建項(xiàng)目公司問(wèn)題上，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目文件中關(guān)于聯(lián)合體作為社會(huì)資本方參與投標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行全面分析，確保無(wú)禁止聯(lián)合體成員退出的相關(guān)規(guī)定；其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)聯(lián)合體剩余成員的融資能力進(jìn)行評(píng)估；再次，應(yīng)要求符合融資需求的成員方對(duì)融資義務(wù)的完成出具承諾與擔(dān)保；最后，在《PPP項(xiàng)目合同》中，嚴(yán)格設(shè)置融資條款，確保項(xiàng)目融資不受影響。

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