PPP實(shí)現(xiàn)“物有所值”須全方位的信息公開

很多業(yè)內(nèi)人士將PPP比作為長久的婚姻，政府和社會(huì)資本聯(lián)姻。的確，這個(gè)比喻非常形象。不過，PPP的聯(lián)姻是與自然人的婚姻還有所區(qū)別，它是一種特殊的婚姻。普通婚姻是家庭內(nèi)部事務(wù)，更加強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)。而PPP項(xiàng)目一般都是公共產(chǎn)品和服務(wù)，涉及到政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾的利益，如何讓三方滿意，恐怕不是要保護(hù)隱私，而是要信息更加透明，讓彼此更加了解和信任，讓聯(lián)姻“白頭偕老”到合作期滿，讓PPP真正實(shí)現(xiàn)物有所值。

一、PPP項(xiàng)目信息公開的意義重大

現(xiàn)在社會(huì)是信息社會(huì)，人與人之間是依靠相關(guān)信息的充分了解，建立信用和合作。因此，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目本身信息及與項(xiàng)目相關(guān)各方信息的全方位、全過程公開，對推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全生命周期內(nèi)的物有所值，具有十分重要的意義。

一是加強(qiáng)信息公開，有利于政府和社會(huì)資本更充分地了解對方，為聯(lián)姻夯實(shí)基礎(chǔ)。我國有著千千萬萬的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)運(yùn)營類企業(yè)。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異，各地政府履約能力也各不相同。因此，在現(xiàn)代社會(huì)里，如果政府、企業(yè)雙方的信息公開不充分、不真實(shí)的話，政企雙方就短時(shí)間內(nèi)很難彼此充分了解。只有加強(qiáng)信息公開，才能讓假信息無處藏身，PPP項(xiàng)目參與主體可在短時(shí)間內(nèi)較為充分掌握對方的真實(shí)信息，才能以此判斷彼此是否合適聯(lián)姻。

二是加強(qiáng)信息公開，有利于打破區(qū)域封閉壟斷，通過市場公平和充分競爭降低建設(shè)運(yùn)營成本。現(xiàn)代社會(huì)信息傳播渠道廣、傳播速度快，政府公開基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的投資需求和項(xiàng)目信息，有利于其他地區(qū)的社會(huì)資本快速發(fā)現(xiàn)投資機(jī)會(huì)。陽光是最好的防腐劑，只有加強(qiáng)在社會(huì)資本采購環(huán)節(jié)的信息公開，才能預(yù)防腐敗，讓潛規(guī)則變成明規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的充分競爭，選擇價(jià)低質(zhì)優(yōu)的社會(huì)資本來承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)。

三是加強(qiáng)信息公開，有利于督促參與的各方積極履約，促進(jìn)各方合作更加長久和持續(xù)提供公共服務(wù)。加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的信息公開，有利于項(xiàng)目規(guī)范操作，防止將不適合PPP的項(xiàng)目包裝成PPP；有利于提高項(xiàng)目的準(zhǔn)備質(zhì)量，增強(qiáng)社會(huì)資本參與的信心。同時(shí)，在公開透明環(huán)境下，誰是誰非一目了然，違約將會(huì)被記錄在案，這無形中增加了各方違約成本，從而倒逼各方積極履約和長久合作。

四是加強(qiáng)信息公開，有利于社會(huì)公眾參與監(jiān)督，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。部分涉及到政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，涉及到財(cái)政公共預(yù)算支出和公眾利益。加強(qiáng)信息公開，一方面是落實(shí)公眾知情權(quán)的需要，另一方面方便公眾參與對PPP項(xiàng)目全過程的監(jiān)督，推動(dòng)PPP項(xiàng)目開發(fā)、設(shè)計(jì)、采購、建造、運(yùn)營等過程的質(zhì)量的提升。

二、PPP項(xiàng)目信息公開的難點(diǎn)和問題

PPP項(xiàng)目的信息公開涉及到政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人等。目前，針對政府、企業(yè)、金融、個(gè)人的信息公開已建立了基本制度，出臺(tái)了《公司法》、《政府信息公開條例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，同時(shí)建立法人信息庫和自然人信息庫，這些為PPP項(xiàng)目信息公開奠定了基礎(chǔ)。但同時(shí)也需清醒地看到，我國PPP項(xiàng)目信息公開還存在不少問題，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是PPP項(xiàng)目哪些信息需要公開，目前還沒有形成共識(shí)。目前，在PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)信息，以及PPP項(xiàng)目政府采購資格預(yù)審公告、采購文件、確認(rèn)談判備忘錄、預(yù)中標(biāo)或成交結(jié)果、項(xiàng)目合同文本、中標(biāo)或成交結(jié)果等采購信息等方面，綜合信息平臺(tái)與中國政府采購網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息共享，邁出了PPP信息公開的第一步。但這些信息還是不全面的信息，僅是采購環(huán)節(jié)的信息，后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營的信息還沒有納入信息公開的范圍，不能全面滿足政府監(jiān)管、公眾監(jiān)督的需要。接下來哪些信息應(yīng)公開，目前還沒有形成共識(shí)。比如成本公開的問題，社會(huì)資本覺得是商業(yè)秘密，不能公開，但政府和公眾認(rèn)為，PPP項(xiàng)目一般都涉及到壟斷，在運(yùn)營期內(nèi)沒有競爭，需要進(jìn)行成本規(guī)制、監(jiān)審和公開。

二是政府信息部門化、碎片化，關(guān)鍵信息缺乏，不利于社會(huì)資本了解政府的履約能力。目前，政府各部門形成了大量信息，但這些信息沒有實(shí)現(xiàn)共享，公開程度也不高，增加了社會(huì)資本獲得相關(guān)信息的成本。比如，社會(huì)資本特別關(guān)注的項(xiàng)目投資所在行政區(qū)的財(cái)政、稅收、土地收入、政府負(fù)債、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、房屋空置率、市場監(jiān)管等信息分散在政府各有關(guān)部門，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)、招商機(jī)構(gòu)往往難以掌握全部信息，投資人和金融機(jī)構(gòu)更難獲得這些信息。對于投資人、金融機(jī)構(gòu)比較關(guān)心的存量債務(wù)、人員安置、盈利模式和償債計(jì)劃等信息，政府方的披露往往相對滯后。這些信息的獲取難、不全面，公開不及時(shí)，不利于社會(huì)資本了解政府的履約能力。

三是政府對社會(huì)資本法人之前也存在信息不對稱情況，相關(guān)數(shù)據(jù)庫還需進(jìn)一步完善。目前各地都針對企業(yè)建立的法人數(shù)據(jù)庫，針對自然人建立了人口數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)庫都是各自獨(dú)立的，在一些關(guān)鍵的數(shù)據(jù)項(xiàng)目都沒有實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。而社會(huì)資本的企業(yè)是哪里有項(xiàng)目、有好的投資機(jī)會(huì)，就到那里投資。因?yàn)闆]有實(shí)現(xiàn)共享聯(lián)網(wǎng)，這無形中增加了政府了解域外企業(yè)的困難。為此，政府也要求企業(yè)開各種證明，弄得企業(yè)苦不堪言，原因就是相關(guān)數(shù)據(jù)庫的共享、公開不夠。

四是相關(guān)制度缺乏，政府不履約信息如何記錄在案和公開，目前沒有強(qiáng)制性要求。從相關(guān)報(bào)道看，國內(nèi)過去PPP的違約不僅僅是社會(huì)資本方，也包括政府方違約。對于企業(yè)的違約、違法信息都記錄在案，并可以通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢到；而對于政府的違約信息如何記錄和公開，政府的信用如何評級，目前還沒有相關(guān)的規(guī)定。目前主要是通過新聞報(bào)道、社會(huì)資本私下交流來了解哪些地方的政府不守信用。如果沒有權(quán)威的數(shù)據(jù)，緊靠這種渠道來了解政府的信用，長此以往將會(huì)形成區(qū)域性的投資偏見。

五是PPP信息公開與信用監(jiān)管之間的聯(lián)動(dòng)不夠，社會(huì)公眾會(huì)獲得信息的渠道缺乏，不利于監(jiān)管監(jiān)督能力的提升。現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，將來則是信用社會(huì)。中央推行PPP的一個(gè)重要目的就是要促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升事中事后監(jiān)管的能力，而信用監(jiān)管是今后政府監(jiān)管的一個(gè)重要手段。但PPP信息公開與信用監(jiān)管之間的聯(lián)動(dòng)不夠，對PPP的招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營、移交等環(huán)節(jié)如何運(yùn)用信用監(jiān)管，目前還沒有具體的辦法舉措。同時(shí)，在社會(huì)公眾監(jiān)督方面，英國、法國等發(fā)達(dá)國家都有成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但國內(nèi)在這方的探索不多，社會(huì)公眾也很難獲得相關(guān)的信息，這不利于發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

三、PPP項(xiàng)目信息公開的對策建議

今年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)改委等38家部委聯(lián)合下發(fā)了《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》（發(fā)改財(cái)金[2015]2045號），財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號），并建立了PPP綜合信息平臺(tái)信息庫，為PPP項(xiàng)目信息公開打下了良好的基礎(chǔ)。為更好地發(fā)揮信息公開在促進(jìn)市場公平競爭、長期履約的作用，實(shí)現(xiàn)PPP物有所值，為此建議：

一是進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目信息公開的重點(diǎn)內(nèi)容，推行PPP項(xiàng)目各方的信用評級制度。建議針對PPP項(xiàng)目從發(fā)起準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、建設(shè)管理、運(yùn)營、移交等各環(huán)節(jié)，圍繞物有所值的實(shí)現(xiàn)，制定各領(lǐng)域的信息公開清單、共享的辦法、異議的處置程序等，讓每個(gè)PPP項(xiàng)目有一個(gè)完整的檔案記錄，實(shí)施方案、合同協(xié)議、運(yùn)作管理是否規(guī)范、運(yùn)營的績效、建設(shè)運(yùn)營的成本等關(guān)鍵信息都能公開查詢到。同時(shí)，根據(jù)PPP項(xiàng)目各方的履約、違約、財(cái)務(wù)、行政處罰、訴訟審判情況，建立包括企業(yè)、政府、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的信用評級制度，評級結(jié)果公開，為各方合作時(shí)提供決策參考。

二是加強(qiáng)PPP各領(lǐng)域服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和公開，便于績效考核和各方的履約監(jiān)督。建議根據(jù)人們對公共產(chǎn)業(yè)和服務(wù)品質(zhì)要求不斷提高的需要，各地要針對每個(gè)細(xì)分公共服務(wù)領(lǐng)域，制定相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法等，讓PPP項(xiàng)目的績效管理有據(jù)可依，也便于對各方履約的監(jiān)督。

三是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目相關(guān)信息的收集和共享，逐步形成覆蓋所有項(xiàng)目、全生命周期各階段的綜合信息庫，實(shí)現(xiàn)全過程的公開化。制定PPP項(xiàng)目全生命周期的信息清單，并對這些數(shù)據(jù)清單進(jìn)行梳理，哪些需要主管部門自己收集，哪些可通過與企業(yè)信用共識(shí)系統(tǒng)、人行金融信息庫、人口數(shù)據(jù)庫、政府采購數(shù)據(jù)庫、招投標(biāo)公共信息服務(wù)平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)、全國公共信用共享平臺(tái)連接共享獲得。建立了這些數(shù)據(jù)庫，也可為所有所值的定量評估提供支撐。

四是加強(qiáng)信息公開應(yīng)用，大力推行信用信息監(jiān)管，不斷提升政府的監(jiān)管水平。目前，國家相關(guān)部門正在研究制定政府信用管理的指導(dǎo)意見，信用監(jiān)管已在各行業(yè)逐步推開應(yīng)用。建議要針對PPP項(xiàng)目違約的特點(diǎn)，加強(qiáng)信息共享、公開和應(yīng)用，制定此領(lǐng)域的信用監(jiān)管辦法，讓失信的政府、社會(huì)資本、中介結(jié)構(gòu)、企業(yè)法人、政府主要負(fù)責(zé)人在各個(gè)方面受到限制，從而倒逼他們?nèi)ヂ募s。比如，經(jīng)過審判機(jī)關(guān)認(rèn)定的違約方，如果違約方不執(zhí)行判決，可以對其負(fù)責(zé)人（企業(yè)高管、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人）實(shí)行限高消費(fèi)，相關(guān)的違約記錄作為個(gè)人、企業(yè)、政府的信用評級依據(jù)。

五是保障公眾的知情權(quán)，重視社會(huì)消費(fèi)者的感受、評價(jià)、監(jiān)督，將其作為社會(huì)資本績效考核的重要依據(jù)。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP項(xiàng)目所在地及所屬行業(yè)領(lǐng)域特征，建立公眾監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)由行業(yè)管理部門、社會(huì)公眾代表、中介機(jī)構(gòu)代表等組成，組織開展公眾（消費(fèi)者）對PPP項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)，并將評價(jià)作為資本績效考核的重要依據(jù)。