相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助

10月11日，在第三批國(guó)家PPP示范項(xiàng)目公布之際，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》)，《通知》提出，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。

一、2016年被視為PPP落地元年

今年以來(lái)，政策頻頻助力，2016年被視為PPP落地元年，PPP發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。

1. 政策頻頻助力

8月30日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，明確在七大領(lǐng)域鼓勵(lì)和引導(dǎo)民資進(jìn)入。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉8月31日在做國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告時(shí)指出，下半年，要大力推廣PPP模式。同日，七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這也成為PPP模式發(fā)展的新催化劑。

此外，按照工作計(jì)劃，由財(cái)政部等20個(gè)部門聯(lián)合推動(dòng)的PPP第三批示范項(xiàng)目清單經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)選即將向社會(huì)公布。

2.發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月22日，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中有10313個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額12萬(wàn)億，這其中就包含了即將推出的第三批示范項(xiàng)目(上報(bào)1174個(gè)，經(jīng)評(píng)定大約500個(gè)，具體數(shù)目以官方公布數(shù)據(jù)為準(zhǔn))。此外，發(fā)改委推出的兩批示范項(xiàng)目中，2015年的項(xiàng)目總計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元;2016年發(fā)改委推出基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目1233個(gè)，總投資2.14萬(wàn)億元。如果將財(cái)政部和發(fā)改委批復(fù)的PPP項(xiàng)目投資額加總起來(lái)，目前的投資總額已經(jīng)達(dá)到16萬(wàn)億。其中，非國(guó)企參與率超過(guò)四成，市政工程類項(xiàng)目落地獨(dú)占鰲頭。

3.PPP作用彰顯

有機(jī)構(gòu)分析認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)壓力極大的背景下，今年1-7月份，全國(guó)固定資產(chǎn)投資同比名義增長(zhǎng)8.1%，增速比1-6月份回落0.9個(gè)百分點(diǎn)。投資三駕馬車均增長(zhǎng)乏力，基建獨(dú)木難支。房地產(chǎn)和制造業(yè)低迷的同時(shí)，基建投資出現(xiàn)下跌的趨勢(shì)，工業(yè)增速的下跌趨勢(shì)短時(shí)間內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。在此背景下，PPP對(duì)于投資的帶動(dòng)作用頗讓人期待。財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌說(shuō)，從目前實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，PPP改革為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生，為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，特別是為加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出了積極貢獻(xiàn)。

4.相關(guān)行業(yè)現(xiàn)利好

事實(shí)上，9月份以來(lái)，與PPP密切相關(guān)的基建概念股紛紛獲得市場(chǎng)資金的關(guān)注。據(jù)相關(guān)資訊報(bào)道，兩市至少有78家上市公司發(fā)布過(guò)參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)公告，包括中標(biāo)PPP項(xiàng)目、合資組建PPP項(xiàng)目公司、簽訂協(xié)議草案等多種形式。

二、PPP亟待去“虛火”

但是，有關(guān)業(yè)內(nèi)專業(yè)人士認(rèn)為，未來(lái)三到五年將會(huì)是PPP去虛火的階段，現(xiàn)在PPP各個(gè)方面都有虛火，比如政府著急用PPP方式融資，PPP中介著急賺快錢，投資人明股實(shí)債的問(wèn)題。尤其是中介咨詢公司的問(wèn)題更需重視，如現(xiàn)在中介咨詢公司很多工作人員從業(yè)不足一年，還有不少?zèng)]有做過(guò)PPP業(yè)務(wù)的招投標(biāo)公司也在轉(zhuǎn)向PPP業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)文件經(jīng)常是互相抄襲，項(xiàng)目質(zhì)量可想而知。

三、《通知》十一條

所以，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院工作部署，統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化政府和社會(huì)資本合作(PPP)改革工作，提升我國(guó)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，財(cái)政部發(fā)布了《通知》，11條措施推動(dòng)PPP模式。

1.《通知》指出：大力踐行公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

要以改革激發(fā)社會(huì)資本活力和創(chuàng)造力，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。繼續(xù)堅(jiān)持推廣PPP模式“促改革、惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)”的定位，切實(shí)踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最新要求，進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長(zhǎng)期平衡轉(zhuǎn)變。

2.《通知》要求：進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度

一是探索開(kāi)展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)

在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開(kāi)展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。

二是在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，且中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助

在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。

三是在相關(guān)條件許可的項(xiàng)目上“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式

在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式，注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

3.《通知》要求：積極引導(dǎo)各類社會(huì)資本參與：對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門將不再安排資金和政策支持

營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境：鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。

合理設(shè)定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和條件：確保采購(gòu)過(guò)程公平、公正、公開(kāi)，不得以不合理的采購(gòu)條件(包括設(shè)置過(guò)高或無(wú)關(guān)的資格條件，過(guò)高的保證金等)對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。

對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門將不再安排資金和政策支持。

4.《通知》要求：扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證：做好物有所值和財(cái)政承受力論證及項(xiàng)目區(qū)分

開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證：各級(jí)財(cái)政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))規(guī)定，確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，按照政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會(huì)資本合作伙伴，切實(shí)防止無(wú)效投資和重復(fù)建設(shè)。

要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目：在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺(tái)，建立本地區(qū)PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目錄。

5.《通知》要求：著力規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施：運(yùn)PPP“虛火”的實(shí)招

防止、避免和規(guī)避相關(guān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)：統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過(guò)度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患;

加強(qiáng)履約管理：要加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績(jī)效掛鉤。

6.《通知》要求：充分發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用：大力推動(dòng)PPP示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，在一定期限內(nèi)仍不具備簽約條件的，將不再作為示范項(xiàng)目實(shí)施。

7.《通知》要求：因地制宜完善管理制度機(jī)制：進(jìn)一步建立健全本地區(qū)推廣實(shí)施PPP模式的制度政策體系，細(xì)化對(duì)地市及縣域地區(qū)的政策指導(dǎo)。

8.《通知》要求：切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能：統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會(huì)資本回報(bào)訴求，構(gòu)建PPP項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制

對(duì)于政府性基金預(yù)算：可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。

對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目：涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的要依法定程序評(píng)估價(jià)值，合理折價(jià)入股或授予轉(zhuǎn)讓，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

對(duì)于使用者付費(fèi)完全覆蓋成本和收益的項(xiàng)目：要依據(jù)合同將超額收益的政府方分成部分及時(shí)足額監(jiān)繳入國(guó)庫(kù)，并按照事先約定的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)減輕公眾負(fù)擔(dān)。

9.《通知》要求：簡(jiǎn)政放權(quán)釋放市場(chǎng)主體潛力：

加強(qiáng)項(xiàng)目前期立項(xiàng)程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進(jìn)一步減少行政審批環(huán)節(jié)。

對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

10.《通知》要求：進(jìn)一步加大財(cái)政扶持力度

落實(shí)好國(guó)家支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策解讀和宣傳，積極與中國(guó)政企合作投資基金做好項(xiàng)目對(duì)接，基金將優(yōu)先支持符合條件的各級(jí)財(cái)政部門示范項(xiàng)目。

鼓勵(lì)各級(jí)財(cái)政部門因地制宜、主動(dòng)作為，探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與PPP項(xiàng)目的有效方式，通過(guò)前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施營(yíng)造良好的政策環(huán)境。

11.《通知》要求：充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺(tái)作用

要通過(guò)PPP綜合信息平臺(tái)加快項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)旖ㄔO(shè)，增強(qiáng)監(jiān)管能力和服務(wù)水平;要督促項(xiàng)目實(shí)施單位，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施方案、合同、實(shí)施情況等信息。要加強(qiáng)信息共享，促進(jìn)項(xiàng)目對(duì)接，確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明、有序推進(jìn)，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。