重大市政工程領(lǐng)域?qū)⒊晌磥?lái)PPP主陣地

日前，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，開(kāi)展深化中小城市和市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP創(chuàng)新工作，以更好推動(dòng)PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的運(yùn)用，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

《通知》要求，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，從每個(gè)省份選擇1個(gè)具有一定PPP工作基礎(chǔ)、有較好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和發(fā)展空間的中小城市，進(jìn)行PPP模式創(chuàng)新工作。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委，在自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上，遴選兩到三個(gè)省份，每個(gè)省份選擇一到兩個(gè)相關(guān)市政行業(yè)，開(kāi)展創(chuàng)新工作。

自從2014年9月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》以來(lái)，首次形成了PPP模式發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，點(diǎn)燃社會(huì)資本參與基礎(chǔ)建設(shè)的熱情。經(jīng)過(guò)這兩年的發(fā)展，PPP為提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各地推出的PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10170個(gè)，投資總額約為12.04萬(wàn)億元。其中代表已經(jīng)落定的執(zhí)行階段項(xiàng)目總投資額逾1萬(wàn)億元。

值得注意的是，盡管這幾年P(guān)PP模式發(fā)展迅速，發(fā)展中出現(xiàn)不少問(wèn)題引起政府的高度重視。如政府商業(yè)模式不完善，配套的市場(chǎng)環(huán)境、政策規(guī)章等體系尚不健全等。特別是受今年民間投資增速?lài)?yán)重下滑影響，PPP發(fā)展進(jìn)入瓶頸，出現(xiàn)了“政府熱，企業(yè)冷”的現(xiàn)象。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于7月7日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽(tīng)取政府和社會(huì)資本合作模式推廣情況匯報(bào)。會(huì)議認(rèn)為，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板、擴(kuò)就業(yè)、惠民生具有重要意義。

為貫徹落實(shí)此次常務(wù)會(huì)議的部署，9月6日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于請(qǐng)報(bào)送傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目典型案例的通知》，以期總結(jié)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，引導(dǎo)有關(guān)方面學(xué)習(xí)借鑒。

事實(shí)上，除上述政策外，在選取典型案例推廣經(jīng)驗(yàn)方面，去年7月份，國(guó)家發(fā)改委就針對(duì)各地普遍反映的推進(jìn)PPP項(xiàng)目缺少操作經(jīng)驗(yàn)、缺乏案例指導(dǎo)等問(wèn)題，經(jīng)有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)以及各地發(fā)改委推薦，公開(kāi)發(fā)布了北京地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13個(gè)具有一定代表性、示范性的PPP項(xiàng)目案例，供各地參考借鑒。

此次 《通知》在深化中小城市PPP創(chuàng)新工作方面，同樣要求篩選一批具備一定條件、適合采用PPP模式的項(xiàng)目，編制重大市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目規(guī)劃。從中選擇若干個(gè)不同行業(yè)、不同類(lèi)型且具有代表意義的PPP項(xiàng)目，組織高水平的咨詢(xún)公司和資深專(zhuān)家等，因地制宜、積極創(chuàng)新，精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案、建立合理投資回報(bào)機(jī)制、制定規(guī)范合同文本，力爭(zhēng)形成典型案例，供其他同類(lèi)項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒。

這一系列政策的出臺(tái)源自于近幾年P(guān)PP項(xiàng)目發(fā)展迅速，但簽約之后落地難現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。除了制度建設(shè)、意識(shí)形態(tài)方面的因素，缺乏有效經(jīng)驗(yàn)借鑒也是執(zhí)行力度不高的主要原因之一，因此，創(chuàng)新工作方法，編制項(xiàng)目規(guī)劃，在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑蛉珖?guó)推廣提供借鑒，也將為推動(dòng)PPP發(fā)展起到積極作用。

同時(shí)，需要特別關(guān)注的是，在深化市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP創(chuàng)新工作方面，《通知》提出了四點(diǎn)要求：一是開(kāi)放市場(chǎng)，打破地域壟斷。城市政府通過(guò)規(guī)劃確定需求，采取招投標(biāo)等方式遴選合作伙伴，政府通過(guò)合同管理、績(jī)效考核、按效付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作。二是完善費(fèi)價(jià)機(jī)制，設(shè)置平均行業(yè)基準(zhǔn)利潤(rùn)率，給民間資本投資明確的市場(chǎng)預(yù)期，吸引民間資本參與。三是針對(duì)市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP項(xiàng)目小而散、不利于社會(huì)資本進(jìn)入的問(wèn)題，選擇并支持若干家實(shí)力較強(qiáng)的省內(nèi)外專(zhuān)業(yè)企業(yè)，通過(guò)并購(gòu)、重組等方式，提高產(chǎn)業(yè)集中度。四是完善行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)的績(jī)效、運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)效率、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)審。

這四點(diǎn)囊括了目前PPP項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)的最主要的問(wèn)題，為創(chuàng)新工作指明了推進(jìn)方向。當(dāng)然，盡管《通知》提出的要求切中了PPP項(xiàng)目推進(jìn)“企業(yè)冷”的要害，但也觸及了項(xiàng)目推進(jìn)中的難點(diǎn)，要想解決這些問(wèn)題，還需要加大執(zhí)行力度，逐步完善相關(guān)配套政策，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)。

與以往政策不同，此次《通知》將PPP工作重點(diǎn)領(lǐng)域更加細(xì)化，有針對(duì)性地放在了重大市政工程領(lǐng)域。那么，為何要把七大基建傳統(tǒng)領(lǐng)域的重大市政工程領(lǐng)域作為現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)呢?

從不久前國(guó)家發(fā)改委向社會(huì)公開(kāi)推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)中可以看出，此次第三批項(xiàng)目為1233個(gè)，總投資約2.14萬(wàn)億元，涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七個(gè)領(lǐng)域。其中，重大市政工程項(xiàng)目574個(gè)，占46.55%;投資金額4133.02億元，占19.30%。重大市政工程領(lǐng)域在基礎(chǔ)建設(shè)中所占比重僅次于交通建設(shè)，成為PPP項(xiàng)目的第二大領(lǐng)域。

同時(shí)，據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，我國(guó)的城市市政設(shè)施建設(shè)每年需要投入3000億元到5000億元，預(yù)計(jì)到2020年，城市市政設(shè)施建設(shè)總投資大約需要51000億元到85000億元。這些資金單靠政府財(cái)政投入根本無(wú)法滿(mǎn)足，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本參與已成為當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金補(bǔ)給的有效手段之一。

最后，從我國(guó)的發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)正處于加速城市化增長(zhǎng)階段，城市化的建設(shè)必將是今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心內(nèi)容，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)核心。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，利用新的增長(zhǎng)點(diǎn)吸引社會(huì)資本，以拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是現(xiàn)在以及今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。這些原因都促使重大市政工程領(lǐng)域?qū)?huì)是今后一段時(shí)間PPP重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。