【交通運輸】PPP項目落地率約為10％～20% 從軌道交通項目看PPP五大難點

雖然國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域推廣PPP模式的需求旺盛，但在實際落地過程中還存在著不少的問題。今年4月，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在發(fā)改委宏觀經(jīng)濟形勢與政策新聞發(fā)布會上透露，全國各地PPP項目大約10%-20%左右簽訂了合同。民生證券研究院一份報告稱， 全國各地PPP項目，真正簽約的僅占總額的1/8。

難點一：政府轉(zhuǎn)變觀念，允許社會資本取得合理回報

如何合理分配市場風(fēng)險，充分挖掘項目盈利空間，以保障社會資本的合理回報，是項目能否成功吸引社會資本的關(guān)鍵。

《中國經(jīng)濟周刊》記者在采訪中了解到，某市一個已經(jīng)規(guī)劃談判了5年的PPP項目，進入最終談判時，市領(lǐng)導(dǎo)問了準備引進的投資人一個問題：你們的投資需要多少回報？投資人回答：按照市場和國內(nèi)、國際行情以及前期測算，我們需要10%的回報。市領(lǐng)導(dǎo)又問本市地鐵公司：你們需要多少回報？該市地鐵公司說：我們的投資回報是零。一時間，全場尷尬，項目談判也難以繼續(xù)進行。

當?shù)氐罔F公司之所以敢投資零回報，據(jù)了解，是因為基于軌道交通自身很難盈利的特征，政府會對國有地鐵公司進行補貼。

某城市軌道交通集團內(nèi)部人士向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對社會資本為什么要參與PPP項目還不能充分理解。他認為，資本逐利，軌道交通領(lǐng)域的PPP項目投資回報周期長，愿意投資和有能力投資運營的社會資本非常有限；只要社會資本不是追求暴利，就不能總以為國家做貢獻這樣的思路，來要求社會資本做無償甚至賠本賺吆喝的買賣。如果投資人要回報，一些領(lǐng)導(dǎo)就覺得非常刺耳。

香港鐵路有限公司中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉表示，如果政府和社會資本想要推動PPP項目談判，就不應(yīng)該研究把一塊餡餅怎么切，而應(yīng)該是如何把餅做大，讓社會價值更高。

據(jù)上述某城市軌道交通集團內(nèi)部人士介紹，在他參與的軌道交通領(lǐng)域PPP談判中，社會資本對于合作時間長達20～30年的項目仍有很多顧慮，最重要一點就是擔心政府違約，而政府代表的回應(yīng)是政府怎么會違約，頂多是改變合約和終止合約。這樣的解釋，顯然不能讓拿出真金白銀的社會資本放心。

亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在PPP中，大家往往關(guān)注政府的強，政府信用成為履約的最大風(fēng)險。亞行從2013年開始的一系列技術(shù)援助，都是在幫助完善政策制度框架的頂層設(shè)計，用一層層緊箍咒抑制地方政府的強。但另一方面，地方政府其實又很弱，在準備和操作PPP項目的能力上有很大欠缺，需要能力建設(shè)，也需要裝備武器。

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，讓社會資本放心的一個關(guān)鍵因素，就是要把政府在合同中承諾的支付義務(wù)納入預(yù)算，從機制上為社會資本的合理回報提供保障。但按照現(xiàn)行收付實現(xiàn)制編制的政府預(yù)算，只能反映財政當年收入了多少錢，花了多少錢，對PPP合同中的未來財政承諾還不能準確地反映出來。比如一個合作周期20年的PPP項目，如果合同約定政府每年付費1000萬，政府未來債務(wù)總計2億元，而在當期的政府預(yù)算中只能反映1000萬元。因此可能導(dǎo)致地方政府過度融資。目前財政部正在按照中央要求研究編制權(quán)責發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負債表。這個政策出臺后，政府所有的資產(chǎn)負債情況都會完全反映出來。

難點二：繞不開的土地招拍掛政策

全世界的軌道交通都難以盈利，港鐵的成功模式是創(chuàng)造了軌道加物業(yè)的模式，即香港政府將地鐵沿線的土地按正常的土地價格定向賣給地鐵公司，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來的土地增值，并拿出部分增值持續(xù)投入于地鐵運營。

易珉表示，除了是上市公司，有時人們也把港鐵稱為國企&rsquo；，因為其76.7%的股份屬于香港政府。2014年港鐵的總收入達到402億港元，可以說真正做到了公司持續(xù)發(fā)展、股東獲得合理回報，特區(qū)政府盈利，香港市民享受現(xiàn)代化交通的三贏。

雖然港鐵模式在內(nèi)地的許多研討會上被樹為先進模式，但是其難以在內(nèi)地直接復(fù)制的一個主要原因，是內(nèi)地嚴格的土地出讓招拍掛政策，地方政府并不能承諾將地鐵周邊的土地交給投資人開發(fā)，這幾乎成了所有軌道交通PPP項目繞不過去的難題。

2014年8月，國務(wù)院公布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

遺憾的是，這一政策并不適用于城市軌道交通領(lǐng)域。

東南大學(xué)法學(xué)院教授葉樹理告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，土地是特許項目中最復(fù)雜的問題。軌道交通PPP項目用地可否劃撥？與社會資本所有制有無關(guān)聯(lián)？港鐵模式在內(nèi)地借鑒的可能性到底有無？未來該如何解決這一重大問題？這恐怕是未來《特許經(jīng)營法》或《公私合作法》等必須正視的重大立法事項。

深圳市地鐵集團有限公司首席規(guī)劃師劉卡丁告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP模式中設(shè)置票價收入和土地價值波動機制的目的，就是既要確保投資人合法利益，又要規(guī)避政府有償出讓土地的風(fēng)險。要充分發(fā)揮項目公司的規(guī)劃優(yōu)勢，最大價值提高土地價值，建立反哺機制。

業(yè)內(nèi)人士表示，對于軌道交通行業(yè)來說，單純的票務(wù)收入絕對是入不敷出的，需要把軌道交通開通后土地溢價的增值顯現(xiàn)化，才有可能找來長期的合作方。國家政策何時在軌道交通領(lǐng)域松綁，幾乎成為解決所有軌道交通領(lǐng)域PPP難題的一把關(guān)鍵鑰匙。

難點三：避免PPP成為地方政府新的融資平臺

有業(yè)內(nèi)人士向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，并沒有把精力放到轉(zhuǎn)變體制機制，保證社會資本合法權(quán)益上。

焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，運用PPP模式之后，實行的是更為科學(xué)、積極的財政政策，即政府要在風(fēng)險可控的前提下，統(tǒng)籌一切財政資源，通過市場機制吸引社會資本參與公共產(chǎn)品供給，平滑財政支出，有計劃地提前把政府應(yīng)該辦的事辦了。

同時，焦小平強調(diào)，對于目前的PPP融資，財政部今年4月頒發(fā)的《PPP項目財政承受能力論證指引》規(guī)定了一個限額，即當期各級政府所有PPP項目預(yù)算支出總額不超過其本級一般公共預(yù)算支出的10%。對PPP的融資總額必須控制，如果不進行限額封頂管理，PPP就成為第二個變相的不可控的融資平臺。

此外，盡管財政部有關(guān)文件規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企不允許作為社會資本一方直接參與PPP項目，但業(yè)內(nèi)人士表示，一些項目還是以曲線方式參與PPP，以保持地方平臺的融資功能。

9月29日，財政部推出了第二批206個PPP項目。據(jù)悉，此次申報項目達782個。對比第一批300多個申報項目，地方推進PPP的熱情變得更加高漲。而倒在專家組定性評審關(guān)的項目中，就有一些變相融資的PPP。

第二批項目交通領(lǐng)域評審組專家、東南大學(xué)土木學(xué)院副教授袁競峰告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在第二批PPP示范項目評審中，發(fā)現(xiàn)有項目主要是利用PPP方式融資，對項目的質(zhì)量、運營績效、維護績效等并未考慮，特別是提出5～8年回購期的，此類項目基本就會被認定為變相融資，被剔除出去。另外，融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，對于項目合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險、降低債務(wù)成本和實現(xiàn)物有所值的項目，財政部將不予受理。

難點四： 財政部、發(fā)改委兩部委管，指導(dǎo)辦法多、定位也不同

有人說，PPP項目是一個精細化、高檔的游戲，談判雙方都運用了無窮的智慧來爭取合作的利益最大化。

一位參與PPP項目談判的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，某次談判時，自己的法律顧問準備了全套的武裝，告訴他應(yīng)該這樣談、這樣寫。而對方的法律顧問則完全按照反向準備，說己方的寫法、談法完全不對。因為已出臺的條文在許多細節(jié)上打架，一度讓談判處于崩盤的邊緣。最后該人士出了一個主意：把兩方的法律顧問請到一個賓館，讓他們一起閉關(guān)3個禮拜，什么時候談攏什么時候出來。結(jié)果不到3天，他們就達成了共識，手拉手走了出來。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，目前我國的PPP工作沒有公開透明的立法，而是由兩部委用各種辦法進行約定，這就給長達幾十年的PPP項目帶來了很多不確定性。比如，在具體的項目實施過程中，民企甚至央企都害怕政府違約。按照今年修改實施的《行政訴訟法》和最高法公布的司法解釋，特許經(jīng)營合同’將被視作行政協(xié)議’納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，若真的發(fā)生爭議，社會資本的贏面更低了。

也許對于許多地方政府官員和業(yè)內(nèi)人士以及法律顧問來說，至今依然有一個困惑：PPP工作究竟該由哪個部門主導(dǎo)？

2013年11月，十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。此后國務(wù)院大力倡導(dǎo)推行PPP模式，并明確財政部作為第一牽頭人。2014年以來，財政部下發(fā)了指導(dǎo)PPP工作的一系列政策文件，并公布了兩批PPP示范項目。而國家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟和社會發(fā)展政策的職能部門，政府發(fā)起的投資也主要由其負責，所以國家發(fā)改委也先后下發(fā)了多個關(guān)于PPP的政策文件。

由于兩部門均有對PPP項目的政策和資金支持，使得地方政府、社會資本有些左右為難。當兩部委的文件不一致時，以哪個為準？

一位不愿意具名的專家表示，兩部委的不同之處在于：財政部注重穩(wěn)，發(fā)改委注重推。一些地方政府因為急于解決債務(wù)問題，會包裝出一些假PPP項目，財政部為規(guī)范這一問題，強調(diào)提高PPP項目質(zhì)量，將假PPP項目攔在門外；發(fā)改委是要做好PPP項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的推廣運用，所以要求政府的主動作為和不斷地推廣宣傳；除此之外，兩者之間的適用范圍、監(jiān)督管理、具體操作方式等，也有區(qū)別。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP項目中政府承擔的股權(quán)投入、運營補貼、政府承諾、配套投入等支出責任，必須通過現(xiàn)代財政體制改革，與財政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項支出責任納入財政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來源，提高資金使用效益。此外，無論是PPP項目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國有資產(chǎn)進行嚴格管理，防止流失。從這點來說，由財政部牽頭推進PPP工作，對國家、對社會投資人來說，是一種比較科學(xué)、比較負責任的管理機制。

難點五：長期風(fēng)險如何考評

焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP有一個核心的評估叫物有所值評估（VFM），用于比較一個項目采用PPP和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。

北京傳睿基建信息科技有限公司首席專家、四川大學(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，風(fēng)險量化是物有所值定量評價中最難啃的骨頭，他們要做的就是通過數(shù)據(jù)手段解決PPP的決策問題，核心之一就是風(fēng)險量化。

陳傳表示，保障城市軌道交通PPP項目落地的技術(shù)手段可以憑借兩類數(shù)據(jù)：一類是宏觀和行業(yè)層面的數(shù)據(jù)，主要依靠于財政部PPP綜合信息平臺和各地政府發(fā)布的PPP項目數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)來源還存在著諸如結(jié)構(gòu)簡單、內(nèi)容粗糙的問題，還需要補充和優(yōu)化處理；另一類就是傳?；ㄡ槍Φ木唧w項目層面的數(shù)據(jù)，依賴于已有的1000多個基礎(chǔ)設(shè)施項目的數(shù)據(jù)，結(jié)合項目本身的工程特點、投融資結(jié)構(gòu)等的因果關(guān)系等，對具體項目進行比對，提升項目績效，幫助地方政府找到最合適的投資模式、幫助社會資本和金融機構(gòu)預(yù)估項目風(fēng)險。

2014年，作為財政部PPP中心的專家，陳傳參與了財政部《物有所值評價指引》的草擬和后續(xù)的修訂工作。據(jù)其介紹，目前財政部已完成內(nèi)部征求意見程序，《指引》的頒布只是時間早晚的問題。PPP操作流程中一定要做物有所值評價，這是整個PPP流程中非常根本性、決定性的工作，因為確定一個項目為什么要按PPP模式來做，而不是按照傳統(tǒng)模式來做，主要的決策手段就是物有所值評價，否則所有后續(xù)工作都失去了基礎(chǔ)。陳傳說。